案情简介

2020年8月16日，张某因在某公司承包的某地块安装空调时受伤，向人社部门申请工伤认定。因张某提供了他与该公司存在劳动关系的证明，人社局于同日受理，并向该公司邮寄了工伤举证通知书。

2020年8月27日，该公司提交了承包合同和情况说明。承包合同表明该公司承包的该地块业务只包括室内装修及保养工程，不包含空调的安装与调试；在情况说明中，该公司表示没有录用过张某。

人社局根据该公司的证据以及对该公司的调查，以劳动关系存在争议且无法确认为由中止了工伤认定，告知张某可以就劳动关系确认申请仲裁，待作出结论后再恢复工伤认定。张某不服，向法院起诉，要求撤销工伤认定中止通知书。

争议焦点

中止工伤认定的行为是否可诉？人社部门在劳动关系发生争议时是否具有确认劳动关系的职权？人社部门是否有权以劳动关系存在争议为由中止工伤认定程序？

处理结果

在法院判决前，张某撤诉。

案例评析

对于第一个争议焦点，笔者认为，中止工伤认定并非可诉的行政行为。

最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，人社局作出工伤认定中止通知书，属于程序性行政行为，对相对人的权利义务没有实质影响，不具有可诉性。

同时，《工伤保险条例》第五十五条规定了可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的五种情形，即申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的，申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的，签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的，工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。这五种情形中，并不包括“对中止工伤认定行为不服的”。

对于第二个争议焦点，有观点认为，最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》规定，人社部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。因此，即使用人单位对劳动关系存在异议，人社部门也应当对劳动关系予以确认。

笔者认为，不能机械理解最高院的《答复》。《答复》确认人社部门具有认定劳动关系的职权，是为了提高行政效率和保护劳动者权益，但不能得出劳动关系存在争议时，仍然应当由人社部门确认劳动关系的结论。

《劳动法》《社会保险法》《工伤保险条例》均没有明确授权人社部门在劳动关系存在争议时认定劳动关系的职权。《劳动争议调解仲裁法》明确授权劳动人事争议仲裁委员会和人民法院审理劳动关系争议。因此，在工伤认定过程中因确认劳动关系发生的争议，应当适用《劳动争议调解仲裁法》，通过司法途径处理。

对于第三个争议焦点，有观点认为，如果当事人不主动就劳动关系争议申请仲裁，则人社部门不能自行中止工伤认定，只能作出劳动关系存在或者不存在的认定结果，并根据认定结果作出是否工伤的决定。

笔者认为，根据《工伤保险条例》相关规定，人社局有权中止工伤认定。

《工伤保险条例》第二十条第三款规定，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。

人社部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第五条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。这一条款是对《工伤保险条例》第二十条第三款的细化，并不违反上位法。