最高院的指导案例

王某系王某某之父。王某某是峨眉公司职工。2013年3月18日，王某某因交通事故死亡。由于王某某驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，四川省峨眉山市公安局交警大队于同年4月1日依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，作出《道路交通事故证明》（乐公交认定[2013]第00035号），载明：2013年3月18日，王某某驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶，1时20分许，当该车行至省道S306线29.3KM处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王某某当场死亡的交通事故。

2013年4月10日，峨眉公司就其职工王某某因交通事故死亡向乐山市人社局申请工伤认定，并同时提交了峨眉山市公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》等证据。乐山市人社局以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出《工伤认定时限中止通知书》（乐人社工时[2013]05号，以下简称《中止通知》）并送达。2013年6月24日，王某提交了《恢复工伤认定申请书》，要求乐山市人社局恢复对王某某的工伤认定。

因乐山市人社局未恢复对王某某工伤认定程序，王某遂于同年7月30日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的《中止通知》。四川省乐山市市中区人民法院于2013年9月25日作出（2013）乐中行初字第36号判决，撤销乐山市人社局于2013年4月10日作出的《中止通知》。一审宣判后，乐山市人社局提起了上诉。乐山市中级人民法院二审审理过程中，乐山市人社局撤回上诉被准许，一审判决发生法律效力。

本案是最高人民法院审判委员会讨论通过、2016年9月19日发布的指导案例“王某诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案”（指导案例69号）。该案例宣示了具有终局性的程序性行政行为，如果对相对人权利义务产生实质影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为；同时宣示了社会保险行政部门按照《工伤保险条例》第二十条规定作出《中止通知》的行政行为属于适用法律、法规错误，应当予以撤销，涉案职工认定工伤的程序应予恢复。

这看似很完美，既保障了职工的诉讼权利，又以法律法规的名义要求社会保险行政部门履行职责，但社会保险行政部门的职责如何履行却不是司法机关能够想象的到的，或者说即使能够想象的到，这时却与自己无关了。

一、问题的症结：《道路交通事故证明》惹了祸

本文所称“上下班道路交通事故特殊情形”，是指公安机关交通管理部门对道路交通事故成因无法查清，不能作出《交通事故认定书》而出具《道路交通事故证明》的情况。

《道路交通事故证明》是事故发生的“证明”，不是交通事故责任的认定结论。《道路交通安全法》第七十三条的规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。但是在现实道路交通事故中也存在因道路交通事故成因确实无法查清，公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”

就该类案件而言，公安机关交通管理部门依据调查的事故情况，按照《道路交通事故处理程序规定》作出《道路交通事故证明》本无可厚非，但这《道路交通事故证明》也只是个“证明”而已，与《交通事故认定书》中的“结论”相距甚远！更与《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”无缘。但最高院第69号的指导案例却把《道路交通事故证明》当成了“事故结论”，显属认识错误。

类似的案例还有甘肃省高级人民法院（2016）甘行终401号的行政判决：“本案中，交警部门依据所调查的事故情况，作出了《道路交通事故证明》已经对交通事故作出了结论，该证明并没有认定郭某负事故主要责任”，进而得出“本案中，上诉人以申请人未提交证据证明郭某系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定，相当于推定了郭某负事故主要责任，其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的”的错误判决。

那么，公安机关交通管理部门出具《道路交通事故证明》的前提是什么、其又证明了什么呢？按照《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，《道路交通事故证明》是在“道路交通事故成因无法查清”出具的，无法认定责任不等于不负主要责任，甚至有负主要责任、全部责任的可能，对于《道路交通事故证明》不能去推定职工在道路交通事故中的责任，不能过多的去想象，其实也没有想象的空间！其内容证明的是道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况和经过调查得到的事实，仅此而已。《道路交通事故证明》与《交通事故认定书》最大区别在于，《道路交通事故证明》没有对事故当事人的责任划分和救济途径予以释明，《道路交通事故证明》可以出，要看怎么用，对于社会保险行政部门的工伤认定来说意义不大。

二、社会保险行政部门的尴尬

按照《道路交通安全法》的规定，道路交通事故责任可分为完全责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任五种责任划分，根据《工伤保险条例》第14条第六项规定，只有在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害才能够被认定为工伤。因此，职工上下班途中受到的交通事故伤害申报工伤，就必须有公安机关交通管理部门出具的非本人主要责任（同等责任、次要责任、无责任）《交通事故认定书》。如果没有公安机关交通管理部门出具的非本人主要责任的《交通事故认定书》，那么作为社会保险行政部门很难做出认定工伤的结论。就最高院指导案例69号而言，《中止通知》被撤销后就要恢复工伤认定程序，此时的社会保险行政部门将面临十分尴尬的境地。

如果认定为工伤，不仅社会保险行政部门在实体上违反法律法规的相关规定，从事工伤认定工作人员也将违心作出工伤认定，而且还有可能面临行政复议、行政诉讼的风险。这里分两种情况：第一，对于参加工伤保险的用人单位来说，此时无论如何也要提供有利于认定为工伤的相关证明材料，因为认定为工伤，无论对用人单位还是职工个人，都是皆大欢喜，在表面上看也达到了劳动关系的和谐。第二，对于没有参加工伤保险的用人单位来说，认定为工伤后，用人单位无论如何也要进行行政复议和行政诉讼，此时的工伤认定将陷入工伤认定死循环的怪圈。

可是，如果不认定为工伤，无论用人单位是否参加工伤保险，作为受到事故伤害的职工来说，无论如何都是要进行行政复议、行政诉讼的，此时的用人单位将可能与职工一起走完对社会保险行政部门这一行政行为的复议、诉讼程序。此时的不予认定工伤也将陷入死循环的怪圈。最后的最后，社会保险行政部门不得不以“认定为工伤”完结。这公平了吗？正义了吗？未必！

三、社会保险行政部门在工伤认定过程中的调查核实责任

（一）社会保险行政部门对事故调查核实的责任是“可以”，而不是“应当”

《工伤保险条例》第十九条第一款规定，社会保险行政部门自受理工伤认定申请后，根据审核需要，可以对事故进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。《工伤认定办法》第九条、第十一条、第十四规定，社会保险行政部门负有对工伤认定相关事实进行调查核实的职责，只要受理了工伤认定申请，就有权力对受理的工伤认定案件进行调查核实，并在此基础上，判断受伤职工是否符合认定工伤的情形，从而作出是否认定工伤的决定。但这里的调查核实的表述，无论《工伤保险条例》还是《工伤认定办法》都是“可以”而非“应当”。 就上下班途中发生交通事故情形而言，对于受伤职工是否在上下班途中、是否在合理路线上发生的交通事故以及是否是受伤职工本人主要责任等情形，社会保险行政部门可以就相关事实进行调查核实，但对于公安机关交通管理部门《道路交通事故证明》没有认定事故责任的情况下如何调查核实“事故责任”？此时的社会保险行政部门没有义务、也无法对事故的责任划分进行调查。

（二）社会保险行政部门对事故调查核实的对象是“申请人提供的证据”

《工伤保险条例》第十九条、《工伤认定办法》第九条、第十一条、第十四规定，社会保险行政部门对事故调查核实的对象是“申请人提供的证据”。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项本人主要责任……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书……为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书或者内容不明确的，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”因此，社会保险行政部门在工伤认定中、司法机关在行政诉讼中，事故调查核实的对象、审查的对象永远是“申请人提供的证据”而不是事实本身。

（三）社会保险行政部门对事故是“调查核实”，而不是“调查”

“调查”与“调查核实”有严格的区别。查《现代汉语词典》（商务印书馆第五版），“调查”的含义是“为了了解情况进行考察（多指到现场）”；“核实”含义是“审核是否属实”。因此，“调查”是对不了解的情况进行考察；“核实”是审核已有的材料或证据；“调查核实”强调的是核实而不是调查。对于工伤认定申请人提交的包括《道路交通事故证明》的材料，社会保险行政部门履行的是调查核实的职责，而不是履行的调查义务。

四、对上下班特殊情形道路交通事故工伤认定的思考

（一）中止工伤认定程序的《中止通知》是实现法律效果和社会效果的好办法

社会保险行政部门的工伤认定是一个复杂的事实认定过程。事实是客观的，但要用证据去证明、要用证据去还原，用证据证明、还原的事实才是法律事实。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，在认定“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书的结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，因此该《道路交通事故证明》是在事故成因无法查清的情况出具的，对“本人主要责任”显然没有认定，其当然不能作为工伤认定的依据。

此种情况下，社会保险行政部门下达《中止通知》中止工伤认定程序，以期待事实真相的出现，笔者认为这应该是一个较为妥当的办法。话说回来，道路交通事故责任认定的法定机关是公安机关交通管理部门，道路交通事故连法定的专门机关都无法判定责任，作为社会保险行政部门又怎么能够查明事故的责任？此时的社会保险行政部门履行法定职责、下达中止工伤认定程序，有何不妥呢？

（二）工伤认定过程中的举证责任分配进一步证明社会保险行政部门的法定职责

对于公安机关交通管理部门因各种客观原因导致交通事故事实、责任等无法查清的情形，在此情形下，受伤职工提出工伤认定申请，职工和用人单位的举证责任如何分配呢？

1、职工承担首要的举证责任。

《工伤保险条例》第十八条规定，职工在提出工伤认定申请时应当提交工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系的证明材料以及医疗诊断证明或者职业病诊断证明书等。因此，职工发生事故伤害后应当对《工伤认定条例》第十四条、第十五条、第十八条规定事实承担举证责任，对于上下班途中交通事故的特定情形，还要承担“非本人主要责任”的举证，该基础的举证责任不在用人单位，更不在人社部门。另外，发生交通事故后，劳动者未及时报警导致无法查清事故责任，职工本人具有过错，用人单位非事故的亲历者不具有任何举证优势，因此其不利后果应当由职工本人承担。

2、用人单位承担举证倒置责任。

《工伤保险条例》该条例第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”这是基于保障职工因工受伤后能依法获得救助而作出的举证责任倒置规定，目的在于解决实践中职工在收集证据等方面存在的客观困难。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释[2014]9号）第1条明确规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’、第十六条第（二）项‘醉酒或者吸毒’和第十六条第（三）项‘自残或者自杀’等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。”

对于道路交通事故，该条规定有两层含义：一是“本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据；二是本人主要责任系类似于醉酒、吸毒等情形的排除性条款，对该情形应当由否定方提供证据予以证明。这里有一个问题，在用人单位穷尽举证方式、方法的情况下，用人单位还是没有举证证明“本人主要责任”的情况下，是否应当直接推定为非本人主要责任进而认定为工伤呢？答案是否定的。用人单位承担举证倒置责任，是在用人单位掌握证据、推定掌握证据的情况下，用人单位不提供证据应该承担的责任，但职工发生道路交通事故的时间、地点、事故责任等，用人单位是不知情的，特别是事故的责任用人单位更是无从调查得知，此时让用人单位承担推定工伤的责任，法理何在？

（三）特殊情形道路交通事故责任认定还有另外的救济渠道

尽管公安交通管理部门是交通事故的法定处理机构，但交通事故认定应当是作出工伤认定决定的参考性证据之一，而不应该成为工伤认定的唯一证据。人力资源和社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（一）》（人社部发[2013]34号）第二条规定：“《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的‘非本人主要责任’的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。” 最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条也规定，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。

在公安机关交通管理部门出具《道路交通事故证明》不能认定工伤或工伤认定中止的情况下，人民法院的生效民事裁判有可能推翻事故责任认定书或对道路交通事故进行责任划分。

实践中，民事裁判中对交通事故责任认定有三种情形：一是直接认定当事人在事故中的责任大小，这无疑解决了《道路交通事故证明》没有认定责任的情况，也为社会保险行政部门的工伤认定扫除了障碍。

二是认定受伤职工以外的一方在此次交通事故中没有责任，这类似于职工发生了单方交通事故的情形，虽然在一般情况下应由受伤职工承担全部责任或者主要责任，但不能排除因不可抗力而发生的单方交通事故的情形，因此对于民事裁判认定对方没有责任的情况下，不能一概认定受伤职工在此次交通事故中负全部责任或者主要责任，此时的社会保险行政部门在工伤认定时要具体情况具体分析，据实作出相应的判断。三是无法对受伤职工以外的一方与职工受到的伤害进行责任划分，这相当于公安交通管理部门对事故责任无法认定而出具《道路交通事故证明》的情形。

（四）用法律思维认识和思考特殊情形道路交通事故认定工伤

习近平总书记指出：“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。 ”对于特殊情形道路交通事故工伤认定，无论是社会保险行政部门还是行政复议机构、司法机关都是朝着公平正义这一目标去努力的，但“各自为战”的成分较多，缺乏的是全局的公平正义理念。比如，司法机关撤销社会保险行政部门的《中止通知》就是一个部门利益的短视行为，对于工伤认定，社会保险行政部门只能作出认定工伤、不予认定工伤的结论，不能作出像公安机关交通管理部门《道路交通事故证明》类似的无法认定的结论，一旦《中止通知》被撤销，社会保险行政部门的尴尬就彰显出其行为的艰难选择，可谓“好人易做，责任难当”！由此造成的社会保险基金流失，也是新的社会不公，也是不正义。