参加工伤保险并为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费，是用人单位应当履行的法定义务。用人单位应缴工伤保险费的金额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积，但由于部分用人单位为了达到少缴纳工伤保险费的目的，在申报缴费工资时往往不据实申报，而是以低于职工实际工资数额的标准申报缴费。职工发生工伤事故后，工伤保险机构只能依照工伤职工遭受事故伤害或者患职业病前12个的月平均月缴费工资核定职工的一次性伤残补助金、医疗补助金等工伤待遇，由此，职工的工伤待遇就会因用人单位少报工资数额和少缴工伤保险费用而缩水。工伤职工保险待遇被缩水的过错责任在谁，权利应否救济，救济的路径何在，现行法律和行政法规未直接做出明确规定，本文就此试加探析，以期明确此类纠纷的解决路径。
一、工伤保险的性质
    工伤是指职工在生产岗位上，从事与生产劳动有关联或者由于劳动条件．作业环境所引起的人身伤害事故和职业病。工伤保险是指劳动者因工作受伤，暂时或永久丧失劳动能力时，从国家和社会获得物质帮助的一种社会保障制度。工伤保险是社会保障的的一个组成部分，是通过国家立法强制实施，由社会集中建立基金，对工伤职工或其家属提供物质帮助的一种社会保障制度。
工伤保险具有如下性质：（1）强制性。用工单位为职工办理工伤保险，是国家以立法形式强制用工单位履行的一项用工义务。（2）社会性。工伤保险的对象是在生产劳动过程中的劳动者，工伤保险制度适用于所有职工，任何职工发生工伤事故或遭受职业疾病，都应毫无例外地获得工伤保险待遇。（3）互济性。工伤保险是通过统筹来分散职业风险的，因工伤人员在社会上分布不均，依靠社会力量进行保险，解决企业之间不同的压力。（4）非盈利性。工伤社会保险基金属劳动者所有，是保障职工安全健康的基础，专款专用，国家不征税，并由国家财政提供担保。（5）赔偿性。工伤所造成的直接后果是伤害到职工生命健康，并由此造成职工及家庭成员的精神痛苦和经济损失，也就是说劳动者的生命健康权、生存权和劳动权受到影响、损害甚至被剥夺，因此工伤保险是基于对工伤职工的赔偿责任而设立的一种社会保险制度。
二、少缴工伤保险费用是造成职工工伤待遇降低的直接原因
    工伤保险费由单位缴纳，职工个人不缴纳任何费用，这是工伤保险与养老．失业．医疗保险的区别之处。由于职业伤害是工作过程中造成的，劳动力的是生产的重要要素，劳动者为单位创造财富而付出了代价，所以用工单位应负担全部保险费，如同花钱修理和添置设备一样，是完全必要和合理的，这一点在世界上已形成了广泛共识。我国《工伤保险条例》（以下均简称条例）第十条第一款规定：用人单位应当按时缴纳工伤保险费，职工个人不缴纳工伤保险费。据此，缴纳工伤保险费是用人单位应当履行的一项法定义务，该项义务属于单方义务，其履行是以实际用工为前提条件。条例第十条第二款规定：用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积。据此，用人单位应当将本单位的职工工资总额向保险经办机构进行如实申报，保险经办机构根据用人单位申报的职工工资总额及单位缴费费率核定征缴工伤保险费用。
然而，正因为工伤保险费用系由用人单位全部承担，就使得部分用人单位为了降低用工成本、减少保险费用支出，无视国家法律和行政法规的强制性规定，故意瞒报职工工资数额，以便少缴工伤保险费用。虽然条例的第四条规定了用人单位应当将参加工伤保险的有关情况在本单位内公示，但这是一种没有监督机制的单位义务，其履行几为空白，条例第四十六条规定了工伤保险经办机构履行对用人单位的工资总额和职工人数进行核查的职责，但在实际工作中，工伤保险经办机构对用人单位申报的工资数额往往疏于监管，听任申报，从而助长了用人单位瞒报工资的不当行为，也使得用人单位采取少报工资数额方式逃缴部分工伤保险费成为惯用手法。
    用人单位瞒报单位职工工资总额的行为属行政违法行为范畴。其瞒报工资总额并少缴工伤保险费用的直接后果有两个：一是基于工伤保险基金是由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成，工伤保险费是构成工伤保险基金的最主要构成部分，用人单位瞒报缴费工资数额直接导致了工伤保险基金资金的减少，支付能力下降；二是在职工遭遇事故伤害后，因工伤保险经办机构只按工伤职工受事故伤害或者患职业病之前12个月的平均月缴费工资核定职工一次性伤残补助金、医疗补助金、供养亲属抚恤金等工伤待遇，这就直接导致了工伤职工的工伤保险待遇因用工单位瞒报职工工资金额而降低。对于前一个后果的补救，工伤保险经办机构可以根据条例第五十八条即“用人单位瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款”之规定，对用人单位予以处罚，并限期补缴，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社保法）第六十三条也规定了“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”；但对于第二个后果的权利救济，条例和社保法都没有做出明确的规定，致使待遇缩水的工伤职工之权利救济成为劳动保障维权的法律难题。
三、工伤职工被缩水的工伤保险待遇须给予救济
由于工伤职工被缩水的工伤保险待遇是用人单位瞒报职工工资总额和少缴工伤保险费用这一行为直接造成的后果，对于这一后果的发生，工伤职工自身并无过错，因此，职工被缩水的权益应当给予救济是彰显法律公平的应有之义，在法理上并无争议。条例第六十条规定：用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。这是对工伤职工在用人单位未参加工伤保险期间的工伤待遇和支付标准问题的规定，也就是说，用人单位未参加工伤保险的，工伤职工享受工伤待遇的权利有法可依，毫无障碍。而对于工伤职工、工亡职工家属被缩水的工伤保险待遇，条例却没有的相应的条文加以明确规定，但是部分省、市在具体实施条例过程中制定的地方性规定弥补了这一法律空白，如：《北京市实施<工伤保险条例>办法》第十三条规定：“用人单位少报职工工资，未足额缴纳工伤保险费，造成工伤职工享受的工伤保险待遇降低的，差额部分由用人单位补足”；《河南省工伤保险条例》第三十三条规定：“因用人单位缴纳工伤保险费基数不实造成工伤职工工伤保险待遇降低的，由用人单位承担责任，并支付差额”；《湖北省工伤保险实施办法》第43条规定：“由于用人单位缴纳工伤保险费申报基数不实而造成工伤职工待遇降低的，由用人单位承担责任，并支付差额”；等等。但在我们湖南省的工伤保险条例实施办法中，至今仍没有关于工伤保险待遇缩水的权利救济之具体规定。
四、工伤待遇缩水职工权利救济之路径
    2011年7月1日起施行的社保法似乎为工伤待遇缩水职工的权利救济提供了新的路径。社保法第四十一条规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇；用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付；从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。此外，该法还规定了社保费征收机构有权对未按期足额缴纳社会保险的用人单位自行采取或者申请法院采取相关强制措施，以切实保障社会保险费的征缴。
    社保法第四十一条明确了未依法缴纳工伤保险费的用人单位在发生工伤事故后有支付工伤保险待遇的赔偿责任，同时也规定了工伤保险基金对未依法缴纳工伤保险费的用人单位工伤职工有垫付工伤保险待遇费用的责任。工伤保险基金向工伤职工垫付后，用人单位应当偿还，否则，社会保险经办机构有权向用人单位追偿。该法对既未缴纳工伤保险费又不承担工伤保险责任的用人单位的工伤职工，规定由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇，这从客观上讲是与社会保险“权利与义务对等”的原则有所冲突，但如果不建立工伤保险基金先行支付制度，受到伤害的职工，就有可能因用工单位的不履行缴纳工伤保险费义务的违法行为而不能得到医疗救治，甚至危及生命，这样就导致用工单位的违法行为所产生的后果被转嫁到了工伤职工头上，无疑是不公平的。因此，在用人单位既未缴纳工伤保险费又不支付工伤保险待遇的情况下，法律规定由工伤保险基金先行向工伤职工支付相应待遇，是确保工伤职工获得及时医疗救治的有效办法，彰显了社会保险制度以人为本的基本理念。由工伤保险基金先行支付工伤保险待遇，并不意味着工伤保险责任的转移，最终仍然要由用人单位负责偿还，用人单位不偿还工伤保险基金先行支付的工伤保险待遇的，社会保险经办机构有权追偿，具体方式是按照《社会保险法》第六十三条执行。法律赋予社会保险经办机构追偿权，是维护工伤保险法律严肃性、保证工伤保险基金安全的重要手段。
    社保法的实施，为工伤职工被缩水的工伤保险待遇权利救济提供了全新的路径，工伤事故发生后，工伤职工既可直接要求未依法缴纳工伤保险费的用人单位按规定足额支付工伤保险待遇费用，也可以在用人单位不支付工伤保险待遇的情况下，直接要求由工伤保险基金先行支付。社保法所指的未依法缴纳工伤保险费，并不仅限于用人单位未缴纳工伤保险费用的情形，还应当包括未按时缴纳以及未足额缴纳的情形，据此，因用人单位瞒报工资数额、少缴工伤保险费用导致工伤待遇降低的工伤职工，其权利救济路径有两条，一是要求用人单位予以补足，二是在用人单位不予补足的情况下，直接请求由工伤保险基金就不足部分先行支付。
    工伤职工因要求用人单位予以补足而与用人单位发生争议时，可申请调解、仲裁，不服仲裁时还可提起诉讼或要求社保部门处理，法律依据为社保法第八十三条第三款规定：个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理；湖南省高级人民法院《关于审理劳动争议案件若干问题的指导意见》第四条亦规定：劳动者以用人单位没有为其缴纳基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育保险而导致其损失为由，请求用人单位予以赔偿的，可以受理。
工伤职工因要求工伤保险机构先行支付而与工伤保险机构发生争议时，可申请行政复议，如对复议决定不服，可提起行政诉讼。法律依据为条例第五十三条：有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：(四)工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。
五、结论
    社保法第四十一条之规定，为工伤待遇缩水职工的权利救济提供了法律依据，也为其权利救济指明了两条路径，一是通过调解、仲裁、诉讼方式直接向少缴工伤保险基金的用人单位请求补足，二是申请由工伤保险基金先行支付，如未获支付，可直接提起行政诉讼加以解决。