最高法院判例：公务员死亡一次性抚恤金的发放不属于行政诉讼受案范围

——王绪英等三人诉东阿县政府行政给付案

　　【裁判要旨】

　　依照《公务员法》第七十七条第二款“公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”的规定，公务员的亲属享受国家规定的抚恤属于公务员人事管理中的工资福利保险事项，系基于公务员的权利义务而产生。对于行政机关向公务员的亲属发放死亡一次性抚恤金，亦应属于行政机关作出的涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再189号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王绪英。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人)：张立华。

　　上述二再审申请人共同委托诉讼代理人：张立勇。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人)：张立勇。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山东省东阿县人民政府。　　　

　　再审申请人王绪英、张立华、张立勇（以下简称王绪英等三人）因诉山东省东阿县人民政府（以下简称东阿县政府）行政给付一案，不服山东省高级人民法院于2016年12月6日作出的（2016）鲁行终1611号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年10月23日作出（2017）最高法行申1018号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　王绪英等三人于2015年7月2日向山东省聊城市中级人民法院起诉称，张明旺生前为东阿县政府退休人员，2015年1月26日因病死亡。东阿县政府根据《民政部、人事部、财政部关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（民发〔2007〕64号，以下简称64号通知）给付其20个月的基本离退休费共25280元属于适用文件错误。根据《民政部、人力资源和社会保障部、财政部关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放有关问题的通知》（民发〔2011〕192号，以下简称192号通知），国家机关离退休人员病故的，死亡一次性抚恤金为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费。东阿县政府还应支付20个月的基本离退休费25280元和上一年度全国城镇居民人均可支配收入的两倍57688元（2014年度全国城镇居民人均可支配收入为28844元），两项合计为82968元。故请求判令东阿县政府支付差额82968元。

　　山东省聊城市中级人民法院一审查明：王绪英等三人家属张明旺生前系东阿劳动技校书记，后从该技校退休。2015年1月26日，张明旺病故。东阿县政府认定张明旺生前每月离退休费共计1264元，依据64号通知关于“自2004年10月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡，一次性抚恤金按照以下标准执行：……病故为本人生前20个月基本工资或基本离退休费”的规定，于2015年3月向王绪英等三人支付死亡一次性抚恤金25280元（20个月的基本离退休费）。王绪英等三人认为东阿县政府所适用的支付标准错误、支付数额不足，诉至该院，要求东阿县政府根据192号通知履行支付抚恤金义务。

　　一审法院认为，本案主要涉及东阿县政府是否向王绪英等三人足额发放张明旺死亡一次性抚恤金的问题，核心问题是张明旺生前的工作身份认定。张明旺生前曾任东阿劳动技校书记职务，对此事实有双方当事人陈述及东阿人力资源和社会保障局出具的证明、张明旺干部离（退）休审批表予以确认。东阿县政府提交的《关于县直事业单位核定人员编制的通知》（东编发〔2005〕7号）及所附《东阿县直事业单位机构编制情况表》显示，东阿劳动技校属于全额事业单位。张明旺任该事业单位书记职务并工作至退休，其身份属于事业单位退休人员。《人力资源和社会保障部、民政部、财政部关于事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法的通知》（人社部发〔2008〕42号，以下简称42号通知）第一条第四项规定：“除上述情形外，事业单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金标准，从2004年10月1日起调整为：因公牺牲为本人生前40个月基本工资或基本离退休费，病故为本人生前20个月基本工资或基本离退休费。烈士的抚恤待遇，按国家有关规定执行。”东阿县政府应按照该文件的规定，按照张明旺生前20个月基本离退休费向王绪英等三人支付抚恤金，张明旺生前每月离退休费为1264元，故其死亡抚恤金总额为25280元。东阿县政府按照64号通知的规定向王绪英等三人支付抚恤金，认定张明旺身份及适用法律错误，但东阿县政府实际支付的抚恤金数额与按照42号通知计算得出的应支付数额相同，王绪英等三人庭审中也认可已经领取完毕。东阿县政府的支付行为并未侵害王绪英等三人的实际利益。王绪英等三人主张，东阿县政府应按照192号通知规定的标准向其支付抚恤金。理由是，张明旺属于国家机关退休人员，其生前虽在东阿劳动技校任职并至退休，但其一直按照行政编制标准领取工资及离退休费。如按照事业单位工作人员，其工资及离退休费应该比实际要高。张明旺生前工资的发放情况并不能否认张明旺生前系事业单位离退休人员的事实。张明旺生前工资及离退休费基数是否存在错误属于另外一个法律关系，不属于本案审查范围。王绪英等三人的上述主张不能成立，不予支持。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）聊行初字第113号行政判决，驳回王绪英等三人关于要求东阿县政府按照192号通知支付死亡一次性抚恤金差额82968元的诉讼请求。

　　王绪英等三人不服，提起上诉。

　　山东省高级人民法院二审对一审法院查明的事实予以确认。二审法院认为，张明旺退休前担任东阿劳动技校书记职务，东阿劳动技校属于全额事业单位，张明旺身份属于事业单位退休人员。根据42号通知第一条第四项的规定，东阿县政府应按照张明旺生前20个月基本离退休费向王绪英等三人支付抚恤金，张明旺生前每月离退休费为1264元，死亡抚恤金应为25280元，东阿县政府虽对张明旺身份出现过认识错误，但并未影响对王绪英等三人足额发放张明旺死亡一次性抚恤金，王绪英等三人的实际利益并未遭受侵害。张明旺生前工资的发放情况并不能否认张明旺生前系事业单位离退休人员的事实，张明旺生前工资及离退休费基数是否存在错误不属于本案审查范围，王绪英等三人主张按照192号通知规定的标准向其补发抚恤金不能成立，不予支持。一审法院判决驳回王绪英等三人的诉讼请求并无不当。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　再审申请人王绪英等三人向本院申请再审称，张明旺年轻时工作单位为东阿知青办。该办被撤销后，张明旺被分配到东阿劳动局工作。东阿劳动服务公司成立于1982年。因工作需要，东阿县政府任命张明旺为东阿劳动局副局长兼东阿劳动服务公司经理。东阿劳动服务公司其他工作人员是从东阿劳动局以外的单位调入，工资由该公司财务发放，只有张明旺的工资由东阿劳动局发放。经东阿县政府批准，张明旺于1994年任东阿劳动技校书记，升任正科级。东阿劳动技校成立于1991年，上级单位为东阿劳动局。张明旺任东阿劳动技校书记期间，工资还是由东阿劳动局发放。后因学费不够开支，经东阿县政府批准，财政进行了部分补助。直到2005年核定人员编制后，东阿劳动技校才变成了全额事业单位。东阿县政府提供的干部离（退）休审批表证明，张明旺是在东阿劳动技校核定人员编制前退休。东阿县政府提供的《关于县直事业单位核定人员编制的通知》不能证明张明旺已被核定为事业编人员。东阿劳动技校于2007年6月被撤销，人员被编入新单位东阿职业教育培训中心，上级管理单位为东阿教育局，脱离了原管理单位东阿人力资源和社会保障局。如按一、二审判决，张明旺为事业编，那也就被分配到新单位东阿职业教育培训中心。张明旺是正科级，档案在组织部。根据行政案件举证责任倒置的法律规定，张明旺的人事档案应由东阿县政府调取，并向人民法院提交。故请求撤销一、二审判决，判令东阿县政府执行192号通知的规定，向其补发死亡一次性抚恤金82968元，并自2015年7月2日起诉之日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期同类贷款利率计息。

　　再审申请人王绪英等三人向本院提交了三份新证据：1.东阿人事局颁发的干部退休证；2.东阿人力资源和社会保障局出具的张明旺为其单位工作人员的证明；3.东阿人力资源和社会保障局对殡仪馆出具的火化证明。再审申请人以上述三份证据证明张明旺生前工作单位为东阿人力资源和社会保障局。

　　再审被申请人东阿县政府辩称，1.张明旺于2015年1月26日病故。2015年3月，其将死亡一次性抚恤金25280元发放至亲属。张明旺退休前为东阿劳动技校党组书记。该技校为事业单位编制，其工作人员死亡一次性抚恤金标准应按42号通知的标准发放。王绪英等三人所称应按192号通知发放没有法律依据。2.工作人员工作单位及个人身份的认定应以组织人事部门保管的组织人事档案记载为准。档案显示，张明旺并没有东阿人力资源和社会保障局副局长的任职工作经历，其由东阿劳动服务公司经理调任东阿劳动技校书记直至退休，均是在事业单位工作。调任东阿劳动技校书记也不属于公务员到机关外兼职，故认定其身份为事业单位工作人员完全正确。王绪英等三人提交的三份新证据与张明旺生前组织人事档案记载不符，干部退休证上记载的“原职务”一栏的“书记”一职，应是东阿劳动技校书记，而非东阿人力资源和社会保障局书记。故请求维持一、二审判决。

对于再审申请人王绪英等三人向本院提交的三份新证据，经审查，再审申请人提交该证据材料所欲证明的事实与本再审案的裁判无关，故在本案中不予采纳。

　　本院认为，本案系因再审申请人王绪英等三人认为再审被申请人东阿县政府依据64号通知规定的标准向其发放国家机关离退休人员死亡一次性抚恤金错误而引发。公民、法人或其他组织的起诉符合法定起诉条件是人民法院对行政案件进行实体审理的基本前提。若不符合法定起诉条件，则人民法院不应立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，公民、法人或其他组织起诉的事项属于人民法院受案范围是行政诉讼的法定起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”通常认为，该款规定的行政行为系指行政主体按照行政管理职责权限对外作出直接影响公民、法人或其他组织权利义务的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十项关于依法支付抚恤金的规定亦应在此意义上予以理解与适用。但再审申请人于2015年7月2日提起本案诉讼，系认为再审被申请人向其发放的抚恤金不符合192号通知关于国家机关离退休人员病故的一次性抚恤金发放标准。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三项规定，“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条对该项的解释为，对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定“是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定”。依照《中华人民共和国公务员法》第七十七条第二款“公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。公务员因公牺牲、因公死亡或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待”的规定，公务员的亲属享受国家规定的抚恤属于公务员人事管理中的工资福利保险事项，系基于公务员的权利义务而产生。对于行政机关向公务员的亲属发放死亡一次性抚恤金，亦应属于行政机关作出的涉及公务员权利义务决定的内部行为范畴，由此产生的争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围。再审申请人的起诉不符合法定起诉条件，一、二审法院予以立案及实体审理构成适用法律错误，且一、二审法院经实体审理后对张明旺生前工作身份所作认定对再审申请人的权利义务产生实际影响，故一、二审判决应予撤销，对再审申请人的起诉应予裁定驳回。在本案诉讼程序终结之后，一、二审判决关于张明旺生前工作身份的认定便失去拘束效力，再审申请人与再审被申请人之间的抚恤金发放争议恢复至再审申请人提起本案诉讼之前的状态，再审申请人可依照《中华人民共和国公务员法》规定的复核、申诉、再申诉等法定途径另行寻求权利救济。

　　综上，一、二审判决适用法律错误，依法应予撤销。再审申请人的起诉不符合法定起诉条件，依法应予裁定驳回。再审申请人宜通过《中华人民共和国公务员法》规定的法定途径另行寻求权利救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　一、撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终1611号行政判决；

　　二、撤销山东省聊城市中级人民法院（2015）聊行初字第113号行政判决；

　　三、驳回王绪英、张立华、张立勇的起诉。

　　一审案件受理费50元和二审案件受理费50元，退还王绪英、张立华、张立勇。

　　本裁定为终审裁定。

审判长　　王振宇

审判员　　孙　江

审判员　　李纬华

二〇一八年十二月二十四日

书记员　　薛　菁