裁判要旨

交警部门不能认定事故责任而未出具交通事故责任认定书的情况下，工伤认定部门应依法作出事实认定，并结合相关证据进行审查，再作出是否属于工伤的认定。

案情

原告（上诉人）：高振荣

被告（被上诉人）：淄博市临淄区人力资源和社会保障局

第三人（被上诉人）：山东海湾吊装工程股份有限公司

2015年2月21日，原告高振荣驾驶鲁CHW040号小型轿车在从嘉祥县前往山东海湾吊装工程股份有限公司在烟台龙口公司工地上班。《道路交通事故证明》（淄）公交证字[2015]第2015030001号显示：2015年2月21日06时05分，高振荣驾驶鲁CHW040号小型轿车顺滨莱高速公路南向北行驶，当行驶至事故点处（滨莱高速公路滨州方向96公里300米处）时与道路东侧护坡墙壁相撞，致使高振荣受伤，轿车受损，造成道路交通事故。高振荣受伤后进入淄博市第一医院治疗，被诊断为：上下肢多发性骨折（左）；骨盆骨折；胸部多发伤。第三人山东海湾吊装工程股份有限公司于2015年3月15日向被告淄博市临淄区人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，被告于2015年3月30日依法受理了第三人的工伤认定申请。以原告所受伤害情形，不符合“非本人主要责任”的认定条件，也不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形。于2016年5月19日，作出临人社工决字[2016]109号《不予认定工伤决定书》，对高振荣受到的伤害不予认定或者视同工伤。原告不服，提起诉讼。

审判

山东省淄博市临淄区人民法院经审理认为：原告高振荣发生的事故伤害为单方交通事故。虽然高振荣自述“因有同方向行驶的其它车辆变更车道，自己采取措施时导致车辆向右行驶撞至道路东侧护坡墙壁。”但并未提供有关证据证实。淄博市公安局交通警察支队博山大队《道路交通事故证明》（淄）公交证字[2015]第2015030001号、《山东理工大学交通安全司法鉴定所交通事故司法鉴定意见书》（山理工交通安全司法鉴定所[2015]交鉴字第3-7号）及本机关的调查核实，均未发现有其它造成高振荣发生交通事故的原因，也无其他事故责任方。因此其工伤申请情形，不符合“非本人主要责任”的认定条件，也不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形。被告淄博市临淄区人力资源和社会保障局作出临人社工决字[2016]109号《不予认定工伤决定书》符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。

宣判后，原告高振荣不服，提起上诉。

山东省淄博市中级人民法院二审认为：根据《工伤保险条例》第十四条第五项规定，职工因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的，应当认定为工伤;第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的应当认定为工伤。本案中，上诉人高振荣系海湾吊装公司的职工，从事吊车司机工作，根据海湾吊装公司的经营业务以及高振荣的工作性质，上诉人高振荣应是在公司各个工地从事吊车司机工作。2015年2月份春节前，高振荣已经被公司派往其在龙口中集来福士海洋工程有限公司工地上班，高振荣在本单位以外的龙口工地的工作地点和时间相对固定，其在工地春节放假期满返回工地上班途中发生的交通事故，应当按照“上下班途中”要件来进行处理认定。上诉人高振荣上诉主张其属于因工外出期间由于工作原因受伤，应当认定为工伤的上诉理由不能成立，本院不予支持。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第(六)项“本人主要责任”、第十六条第(二)项“醉酒或者吸毒”和第十六条第(三)项“自残或者自杀”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。依据上述法律规定，本院经审查认为，因存在特殊情形而排除工伤认定，社会保险部门作出不予认定工伤决定必须以能够证明存在特殊情形的证据为依据，如果没有相关证据，而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件的，应当认定为工伤。本案临淄区人社局在交警部门对道路交通事故形成原因无法查清的情形下，仅认为高振荣主张因有同方向行驶的其他车辆变更车道导致发生交通事故但未提供证据证实为由，认定高振荣发生的交通事故是由高振荣承担主要责任以上的单方事故，事实不清，证据不足，本院依法予以撤销。原审判决认定事实不清，证据不足，本院依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第八十九条第一款第(二)项之规定，判决1.撤销淄博市临淄区人民法院(2016 )鲁0305行初148号行政判决;2.撤销淄博市临淄区人力资源和社会保障局作出的临人社工决字【2016]109号《不予认定工伤决定书》;3.责令淄博市临淄区人力资源和社会保障局在法定期限内重新作出行政行为。

评析

工伤认定关系着劳动者及其家人的切身利益和社会公共利益，社会公众关注度高。现实生活中，由于事故发生原因、环境等多变复杂，部分事故证据收集难度大，具体责任认定困难较大甚至无法认定，对社会保险行政部门的依法行政能力带来极大挑战。但工作难度越大，行政机关就越应严格依法履职，强化证据收集力度，加强行政机关负责人出庭应诉等工作，积极应对由此形成的行政诉讼，切实实现保障劳动者个人合法权益和维护社会公共利益的平衡。我国《工伤保险条例》将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件。实践中，交通事故发生后，工伤认定通常有赖于交警部门对交通事故责任的划分，但在交警部门无法认定事故责任的情况下如何认定工伤存在认识分歧。

一、“非本人主要责任”作为工伤认定的主要考量

虽然国际立法大多规定上下班途中的事故伤害属于工伤，但并不以劳动者“非本人主要责任”为要件。我国《工伤保险条例》第十四条第（六）项将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件，主要理由是：第一，在我国行人遵守交通规则的意识还需要提高的情况下，把职工在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害认定为工伤有纵容或鼓励职工违章的嫌疑，同时又易诱发个人的道德风险。第二，《机动车交通事故责任强制保险条例》是在2003年《工伤保险条例》颁布之后制定的，职工在上下班途中如受到机动车事故伤害，除了认定为工伤，从其它途径很难得到充分的赔偿与保障。2006年7月，《机动车交通事故责任强制保险条例》的实施，使上下班途中受机动车事故伤害的职工可从机动车交通事故责任强险中取得赔偿。第三，交通事故责任强险赔偿、工伤赔偿以及民事人身侵权赔偿的关系如何协调，在现阶段尚存在基本法律的空白，为了避免实践处理中的复杂矛盾，协调《道路交通安全法》、《民法通则》与《机动车交通事故责任强制保险条例》的关系，把“本人主要责任”的交通事故伤害的情形不认定为工伤，在工伤认定实践中将更加可行和简便。不论是立法中不同利益的平衡与法律间的协调，还是适用法律的简便与可操作性，都算得上一种进步与肯定，不过这种进步与肯定应建立在有利于保护广大职工权益的基础上。

二、交警部门出具事故责任书的性质和作用

《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：“职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤”。据此，职工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。由此可知，交通事故责任书对于责任的认定和划分对于工伤认定具有重要作用。

最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。据此，交警部门出具的事故责任认定书同人民法院的生效裁判文书一样，是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据，但并非唯一依据和前提条件。

实践中，并非每起交通事故交警部门都能出具事故责任认定书，比如本案即是因经调查访问，没有找到目击证人。现场无交通警察指挥，也无交通监控设施。无法查清高振荣驾车与道路东侧护坡墙壁相撞的原因。因此交通事故成因无法查清。对于交警部门无法作出事故责任认定的，人社部门能否以此为由不予认定工伤？应当如何履行法定职责？本案对此类问题进行了有益探索，同时提出对此类案件的审判思路和解决路径，以期对同类案件的处理提供参考。

三、交警部门无法认定事故责任情形下人社部门的法定职责

如前所述，通常情况下，交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书，但特殊情形下可能致事故责任无法认定。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定：“有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查”。该条规定明确了在交警部门无法认定事故责任的情况下，人社部门仍应当依法作出事实认定。同时，该条还明确了法院对人社部门作出的事实认定应当结合其提供的相关证据依法进行审查。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”从行政诉讼法规定的举证责任分配来看，在行政诉讼中应当由被告承担举证责任，这与民事诉讼法规定的“谁主张谁举证”存在差异，有利于保障劳动者的合法权益。根据《工伤保险条例》的规定，职工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。人社部门如果不予认定工伤，应当提供职工符合不予认定工伤条件，即职工本人承担交通事故主要或全部责任的证据。本案中，临淄区人社局在交警部门对道路交通事故形成原因无法查清的情形下，仅认为高振荣主张因有同方向行驶的其他车辆变更车道导致发生交通事故但未提供证据证实为由，认定高振荣发生的交通事故是由高振荣承担主要责任以上的单方事故，事实不清，证据不足。实践中，有观点认为，在交警部门无法作出交通事故责任认定时，应当由劳动者承担举证责任，劳动者无法举证的，法院对于人社部门作出的不予认定工伤决定应予维持（即判决驳回原告的诉讼请求）。这一观点本质上是将行政诉讼的举证责任分配混同于民事诉讼的举证责任分配，错误的强调“谁主张谁举证”，没有从立法目的层面正确认识行政诉讼法关于举证责任分配的重要意义。

综上，工伤认定的具体标准与范围体现了我国在立法层面上的利益博弈与价值观念的演化，并且关系到对职工、用人单位与工伤保险单位之间的具体风险分配。工伤认定的处理原则，既要尊重工伤保险制度的立法目的和宗旨，也要考虑工伤职工保障的实际需要，在无法划分交通事故责任的情形下，采用存疑时有利于劳动者之原则，彰显了工伤保险对劳动者合法权益的保护，可使我国工伤范围的界定达到工伤保险制度的原则与国际劳工保护的标准，体现以人为本与构建和谐社会的理念。公安交通管理部门出具的事故责任认定书是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据，但并非工伤认定的前提条件。公安交通管理部门无法认定事故责任的，社会保险行政部门不得以此为由不予认定工伤。

本案中两级法院对道路交通事故形成原因无法查清的情形下工伤认定举证责任分配和证据审核认定明显不同。二审法院认为，因存在特殊情形而排除工伤认定，社会保险部门作出不予认定工伤决定必须以能够证明存在特殊情形的证据为依据，如果没有相关证据，而职工受伤害符合认定为工伤的其他条件的，应当认定为工伤。本案临淄区人社局在交警部门对道路交通事故形成原因无法查清的情形下，仅认为高振荣主张因有同方向行驶的其他车辆变更车道导致发生交通事故但未提供证据证实为由，认定高振荣发生的交通事故是由高振荣承担主要责任以上的单方事故，事实不清，证据不足，依法予以撤销。应该说，二审意见符合《工伤保险条例》《劳动法》和《社会保险法》保障受害劳动者救济和补偿优先立法目的和保护弱者立法精神。

作者：刘海红  淄博市临淄区法院

来源：鲁法行谈、山东高法