2008年第8期：行政程序尚未终结，司法不应越俎代庖——兴化市华联超市有限公司诉兴化市人民政府工伤认定纠纷案

【裁判要旨】

作为复议机关的人民政府经过复议程序，认定劳动者与用人单位存在事实劳动关系，在工作期间受伤属于工伤情形，并责令劳动和社会保障部门对该劳动者因事故所受伤害重新作出工伤认定。在重新作出工伤认定前，用人单位诉至法院请求撤销复议决定，人民法院应予受理。但由于该案件实体问题的处理需要以工伤认定结果为依据，而且就重新作出的工伤认定结果当事人仍然可以依法申请复议或提起诉讼，故人民法院不宜对此案的实体问题作出裁判。

案件字号：(2004)兴法行初字第10号   审理法院：江苏省兴化市人民法院

【案情】

原告：兴化市华联超市有限公司。

被告：兴化市人民政府。

第三人：顾萍，女，住兴化市。

第三人：兴化市招商城天成副食品批发部。

第三人：黑龙江心甜乳业有限公司。

2004年2月27日上午，第三人顾萍在原告兴化市华联超市有限公司牌楼分店营业厅整理货架时摔倒，经兴化市人民医院诊断为左侧股骨颈骨折。同年4月2日第三人顾萍向兴化市劳动和社会保障局申请工伤认定，并提供了原告于2003年9月13日出具的保证金收据。兴化市劳动和社会保障局认定顾萍系黑龙江心甜乳业有限公司驻兴化市华联超市有限公司牌楼分店促销员，工资由黑龙江心甜乳业有限公司驻江苏市场部承担，与兴化市华联超市有限公司不存在劳动关系，顾萍应向黑龙江心甜乳业有限公司所在地设区的市级劳动保障行政部门提出工伤申请。故于2004年6月11日作出兴劳工认[2004]20号顾萍工伤不认定决定书。顾萍不服工伤不认定决定，于2004年7月24日向兴化市人民政府提起行政复议。

兴化市人民政府认为，顾萍在华联超市牌楼分店工作时受伤，依照国务院《工伤保险条例》规定，属于工伤情形。保证金收据是直接证据，能够证明顾萍与兴化市华联超市有限公司之间的事实上的劳动关系；兴化市华联超市有限公司提供的工资表、部分职工的谈话笔录、黑龙江心甜乳业有限公司的证明等证据，均不能否认该基本事实，故以兴化市劳动和社会保障局作出的兴劳工认[2004]20号顾萍工伤不认定决定书，认定事实不正确，证据不充分为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，于2004年11月11日作出兴政复决字（2004）第6号行政复议决定：1.撤销兴劳工认[2004]20号顾萍工伤不认定决定书；2.责令兴化市劳动和社会保障局重新作出工伤认定决定。兴化市华联超市有限公司不服复议决定遂于2004年11月26向江苏省兴化市人民法院提起行政诉讼。

原告兴化市华联超市有限公司诉称：黑龙江心甜乳业有限公司通过其兴化代理商第三人兴化市招商城天成副食品批发部经销“心甜”乳品，该批发部通过与原告协议的方式安排促销员顾萍在原告经营场所内推销“心甜”乳品并由天成副食品批发部料理顾萍工资福利，这一切充分说明，顾萍是与其他第三人而不是与原告形成事实劳动关系。被告兴化市人民政府兴政复决字（2004）第6号行政复议决定中关于原告与第三人顾萍之间存在事实劳动关系的认定事项，不符合事实与法律，损害了原告合法权益。诉请法院依法撤销被告作出的兴政复决字（2004）第6号行政复议决定，判令撤销其对原告与第三人顾萍之间存在事实劳动关系的认定并据此重新作出复议决定。

被告兴化市人民政府于2004年12月10日向法院提交了答辩状。辩称：兴政复决字（2004）第6号行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，请法院依法予以维持。

第三人顾萍于2004年12月3日向法院递交了书面陈述意见。述称：原告关于与我之间根本不存在所谓的事实劳动关系的诉称，完全不符合事实；关于我与其他两个第三人有劳动关系的诉称，是不顾事实的故意捏造歪曲。故恳求法院依照法律，公正决断，维护其合法权益。

第三人兴化市招商城天成副食品批发部未向本院递交书面陈述意见，但在庭审中辩称：其不应成为本案第三人，被告行政复议决定正确。

第三人黑龙江心甜乳业有限公司未向本院递交书面陈述意见，但在庭审中辩称，被告行政复议决定正确，应予维持。

【审判】

江苏省兴化市人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告兴化市人民政府具有行政复议的法定职权。被告主体资格适格，复议程序合法。

兴化市劳动和社会保障局根据在作出兴劳工认[2004]20号顾萍工伤不认定决定前收集的证据，认定顾萍系黑龙江心甜乳业有限公司驻兴化市华联超市有限公司牌楼分店促销员，工资由黑龙江心甜乳业有限公司驻江苏市场部承担，主要事实不清、证据不足；被告兴化市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销兴劳工认[2004]20号顾萍工伤不认定决定书，责令兴化市劳动和社会保障局重新作出工伤认定决定，于法有据；故对原告诉请法院撤销被告作出的行政复议决定的诉讼请求，不予支持。

被告并非作出变更决定，直接认定顾萍工伤，而是作出撤销决定，责令兴化市劳动和社会保障局重新作出工伤认定；虽然行政相对人提起诉讼是寻求救济的终极手段，但在行政机关对实体问题的处理尚未确定的情形下，司法不应越俎代庖；故对第三人顾萍与原告是否存在劳动关系、究竟与谁存在劳动关系以及应当如何适用举证责任分配规则，本案不宜评析；对原告诉请法院判令撤销被告对原告与第三人顾萍之间存在事实劳动关系的认定并据此重新作出复议决定的诉讼请求，法院不予支持。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，于2005年1月18日判决：驳回原告兴化市华联超市有限公司的诉讼请求。宣判后，当事人均未上诉，一审判决发生法律效力。

【评析】

本案被告认为保证金收据是直接证据，能够证明顾萍与兴化市华联超市有限公司之间的事实上的劳动关系，但其作出的又非变更决定，直接认定顾萍工伤，而是作出撤销决定，责令劳动和社会保障部门重新作出工伤认定。在行政机关对实体问题的处理尚未确定的情形下，行政相对人是否具有诉权、应当如何裁判，司法实践中颇有争议。

一、原告认为复议决定侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼

就本案原告的起诉是否符合起诉条件，审理中存在两种不同意见。

第一种意见认为，原告的起诉不符合起诉条件，因法院已经受理，应当裁定驳回起诉。其主要理由：一是根据行政诉讼法第三十八条第二款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。”本案原告系复议程序中的第三人而非申请人，故不具有诉权。二是复议机关没有直接认定工伤，而是责令兴化市劳动和社会保障局重新作出工伤认定，行政机关对实体问题的处理尚未确定，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不发生实际影响的行为，故依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

第二种意见认为，原告有权提起行政诉讼。其一，行政诉讼法第三十八条第二款规定属于授权性法律规范，由此能够导出申请人有权提起行政诉讼的结论，但不能排斥第三人不服复议决定提起行政诉讼的权利。其二，我国行政诉讼法对原告资格的界定是比较宽泛的，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”由此可见，原告资格最本质的特征是与具体行政行为具有法律上的利害关系。且该解释第13条明确规定，“与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的”，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。其三，复议机关与最初作出具体行政行为的行政机关之间，往往具有上下级行政机关之间的领导与被领导关系，复议机关对作出原具体行政行为的行政机关享有命令权和指挥权。

本案被告作出的复议决定，没有直接认定工伤，而是责令重新作出工伤认定，对实体问题的处理留待兴化市劳动和社会保障局确定，仅此行为应当说对本案原告的权利义务并不发生实际影响；但本案被告在复议决定中认为“保证金收据是直接证据，能够证明顾萍与兴化市华联超市有限公司之间的事实上的劳动关系”，对劳动和社会保障部门重新作出的工伤认定，将会产生羁束作用。原告认为复议决定与其有法律上的利害关系、侵犯其合法权益，依法应当有权提起行政诉讼。为了充分保障当事人的诉权，受案法院采纳了第二种意见，笔者认为是妥当的。

二、行政机关对实体问题处理尚未确定，司法不应越俎代庖

本案第三人顾萍在工作时间、工作场所、从事本职工作时受伤，依照国务院《工伤保险条例》规定，显属工伤情形。第三人顾萍与谁存在劳动关系或者事实劳动关系，原告及第三人各执一词，成为本案争议焦点。兴化市劳动和社会保障局认定顾萍系黑龙江心甜乳业有限公司驻兴化市华联超市有限公司牌楼分店促销员，工资由黑龙江心甜乳业有限公司驻江苏市场部承担，与兴化市华联超市有限公司不存在劳动关系，顾萍应向黑龙江心甜乳业有限公司所在地设区的市级劳动保障行政部门提出工伤申请。

而被告兴化市人民政府认为保证金收据是直接证据，能够证明顾萍与兴化市华联超市有限公司之间的事实上的劳动关系。毋庸讳言，行政相对人提起诉讼是寻求救济的终极手段，孰是孰非，一般情况下，人民法院应当给个说法。受案法院之所以对第三人顾萍与原告是否存在劳动关系、究竟与谁存在劳动关系以及应当如何适用举证责任分配规则，不作评析，主要是基于本案行政机关对实体问题的处理尚未确定的特殊情形，避免越俎代庖之嫌。本案被告没有直接认定顾萍工伤，而将对实体问题的处理留待兴化市劳动和社会保障局确定。

这样，兴化市劳动和社会保障局重新作出工伤认定后，行政相对人（本案原告、第三人）不服，仍然可以申请行政复议或者提起行政诉讼。如果人民法院此时越俎代庖给予确认，届时行政相对人起诉因“诉讼标的为生效判决的效力所羁束”必将导致裁定不予受理或裁定驳回起诉，从而剥夺了当事人的诉权。同时，人民法院此时不作定论，不但有利于保护行政相对人的诉权，而且为劳动和社会保障部门重新作出工伤认定、复议机关再次作出复议决定时，留出了余地。（文/卞文斌，作者单位：江苏省兴化市人民法院）