2007年第20期：行政复议的书面审查仍应遵守正当程序原则——宁波市北仑区金鑫金属材料有限公司与彭淑华工伤待遇纠纷上诉案

【裁判要旨】

行政复议中，行政复议机构在没有通知与具体行政行为存在法律上利害关系的相对人作为第三人参加行政复议程序的情况下，作出对该相对人不利的行政复议决定，人民法院应当认定该行政复议决定程序违法，判决撤销并判令重新作出。

案件字号:(2006)甬镇行初字第3号；(2006)甬行终字第78号

审理法院：浙江省宁波市中级人民法院

【案情】

上诉人（原审第三人）宁波市北仑区金鑫金属材料有限公司，住所地浙江省宁波市北仑区大港工业城凤洋二路7号。

法定代表人胡美娥，女，董事长。

被上诉人（原审原告）彭淑华（系死者徐成兵之妻），女，汉族，四川省巴中市人，住浙江省宁波市北仑区小港街道衙前村。

原审被告宁波市北仑区人民政府，住所地浙江省宁波市北仑区新矸街道长江路1166号。

法定代表人俞雷，区长。

2005年11月8日，宁波市北仑区人民政府（简称北仑区政府）作出仑政行复（2005）6号行政复议决定，认为职工徐成兵死亡事件，尚处于公安侦查阶段，死亡原因是否属于一般交通事故，尚不明确，作出认定工伤条件还不具备。行政复议被申请人宁波市北仑区劳动和社会保障局根据机动车刮擦情节，径行认定徐成兵死亡系交通事故所致，属认定事实错误，依法应予撤销，为此，根据行政复议法第二十八条第一款第三项之规定，决定撤销宁波市北仑区劳动和社会保障局NO2005－521号工伤认定决定。

原告彭淑华起诉称：宁波市北仑区劳动和社会保障局对2004年7月7日晚徐成兵所受伤害已经认定为工伤，2005年12月14日原告在北仑区劳动争议仲裁委员会开庭时，才知被告撤销了该工伤认定决定书，被告在复议过程中对于原告的程序性权利显然未给予保障。实体上，徐成兵在上班途中与机动车发生刮擦事故导致死亡，根据工伤保险条例的规定，应当认定为工伤。综上，请求法院撤销被告的行政复议决定。

被告北仑区政府答辩称：行政复议法并没有规定复议机关有通知利害关系人参加行政复议的义务，且行政复议原则上采取书面审查的办法进行，被告的复议程序符合法律规定。徐成兵在上班途中是否发生了交通事故没有证据可以证实，被告的复议决定对事实、证据等实体问题的认定符合法律规定，复议结果也是依法作出的，请求法院维持行政复议决定。

第三人宁波市北仑区金鑫材料有限公司（简称金鑫公司）述称，徐成兵的死亡是刑事犯罪引起，与交通事故无直接的利害关系，所以不能认定为工伤，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

【审判】

宁波市镇海区人民法院审理查明：2003年7月6日，徐成兵经杨绍荣介绍到第三人宁波市北仑区金鑫公司工作，与第三人建立了事实劳动关系。2004年7月7日20时30分许，徐成兵从北仑区小港街道衙前村暂住地骑自行车去第三人单位上班，途中因故遇机动车刮擦死亡并被抛尸于大矸富春江路南端桥边。2005年6月14日，原告向宁波市北仑区劳动和社会保障局提出工伤认定申请，该局根据事实、依据《工伤保险条例》，作出了认定徐成兵死亡为工伤的决定。宣告后，第三人不服，于同年9月9日向被告北仑区政府申请复议。同年11月8日，被告北仑区政府作出仑政行复（2005）6号行政复议决定，撤销了宁波市北仑区劳动和社会保障局NO2005－521号工伤认定决定。

另查明，被告北仑区政府在行政复议过程中，未通知原告作为第三人参加行政复议。2005年12月14日，原告在宁波市北仑区劳动仲裁院开庭审理劳动争议时，从第三人提交的证据材料中，知道了被告北仑区政府作出的仑政行复（2005）6号行政复议决定。原告不服此项复议决定，于同月28日向人民法院提起行政诉讼。

宁波市镇海区人民法院认为：在行政复议中，如果作出的行政复议决定不利于第三人利益的，行政复议机关应当通知有利害关系的第三人参加行政复议。被告在行政复议中撤销宁波市北仑区劳动和社会保障局作出的、认定徐成兵死亡为工伤的认定决定，与原告有重大利害关系，应当通知原告参加行政复议。被告未通知原告参加行政复议，使原告不能依法行使陈述事实、提供证据、进行辩解、提出主张等程序权利，违反了行政复议法确立的公开原则和设置第三人制度的规定，属程序违法，依法应予撤销。

由于被诉复议决定撤销后，被告还需重新作出复议决定，原告要求确认徐成兵死亡为工伤的主张和辩述，可在行政复议程序中提出，由复议机关依法决定，本案不作评述。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第3目的规定，判决撤销被告北仑区政府于2005年11月8日作出的仑政行复（2005）6号行政复议决定，责令被告北仑区政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。

宣判后，被告金鑫公司不服，向宁波市中级人民法院提起上诉。

宁波市中级人民法院审理后认为：随着社会民主进程的进一步推进，行政程序中的正当程序理念在进一步深化。对有关公民参与权的行政法律规范的理解，应当在正当程序原则所确定的基本框架内进行。正当程序原则的基本含义是：“行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实并说明理由，听取公民、法人或其他组织的意见。行政机关应当告知公民、法人和其他组织享有陈述意见的权利，并为公民、法人和其他组织提供陈述事实、表达意见的机会。”行政复议制度形式上是一种内部监督制度，实质上是一种权利救济制度，即一种争讼制度，更应当贯彻正当程序原则。

行政复议原则上采用书面审查办法，在书面审查办法不足以保护行政相对人（包括处于被管理地位的利害关系人）合法权益时，应当听取行政相对人的意见。行政复议法规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人和其他组织，可以作为第三人参加行政复议。行政复议机关拟作出的行政复议决定将对利害关系人产生不利影响时，应当通知利害关系人参加行政复议，行使复议权利。行政复议机关未尽通知义务，属程序违法。自由裁量行为是指法律规范授权行政主体在符合立法目的和法律原则前提下，自主采取相应措施，作出裁断的行为。

行政自由裁量的边界是体现立法目的和法律原则的法律规范。自由裁量不是任意裁量。原审被告北仑区政府认为，是否通知第三人参加行政复议并听取意见是复议机构的自由裁量权，是对自由裁量行为的扩大理解。原审法院认为原审被告北仑区政府作出撤销徐成兵工伤认定决定，未通知被上诉人彭淑华参加行政复议，属程序违法，并无不当。

在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。人民法院在适用行政复议法时，可以对行政复议法律规范进行应用解释。法律规范解释是对法律规范内涵的揭示，不是创设。原审被告北仑区政府认为，原审法院对行政复议法规定的利害关系人“可以作为第三人参加行政复议”的解释是将行政诉讼法律规范类推适用于行政复议活动，是为复议机构创设法定义务，是对应用解释的错误认识，应予指正。

上诉人职工徐成兵死亡事件，尚处于公安侦查阶段，死亡原因还有查清可能。原审法院将徐成兵死亡事件是否属于工伤事故，交由复议机关重新作出行政复议时决定，并无不妥。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉，理由不能成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案的焦点集中在行政复议机关对利害关系人是否负有通知参加复议程序的义务。二审的判决主文，在彰显司法审查的边界合理性的同时，对于立法规定的主旨给予了富有实践价值的回应。对行政机关与审判机关就相同问题不同观点的分歧，笔者将从以下三个方面进行评析。

一、行政复议性质对法院审理本案的启示

行政复议的性质是行政复议的根本问题，它关系到行政复议制度的构建，只有明确而恰当的定性，才可能确定科学而合理的制度体系。目前，学界关于行政复议性质的学说、观点，主要集中在对国家职能性质划分方面，由此而形成了所谓行政说、司法说及行政司法说三种学说。经过比较和综合分析这些学说后可以看出，其实它们在根本上并不存在分歧，行政复议决定是运用国家行政权力后的结果，其行政性是显而易见的；但行政复议制度无疑又是对行政管理过程中所引发纠纷的居中调解、裁决机制，所以无论是从其根本目的的确立还是具体运作规则的设置上看，都显示出司法的特征。由此，我们必须将其追求效率的行政性一面和强调公平救济的司法性一面有机地统一起来。

虽然行政复议并不是专门的诉讼机制，复议机构也不是专门的司法机关，但作为一种救济渠道，行政复议的第一要务应当是积极地、有效地化解行政争议，然后才可能具有兼顾保障和监督行政主体依法行政的功能。所以，首先需要确立行政复议公正、公平、公开等司法化的理念，在审理复议案件过程中体现独立性与公正性的特点。行政复议法第一条、第四条等条款均展示了如此的旨意，由此也为法院正确审理本案提供了基本思路。

二、对行政复议机关履行职责的监督与正当程序原则

本案争议各方对于行政复议法第二十二条的规定存在不同的理解。一方认为既然行政复议原则上采取书面审查的模式，复议机关享有判定是否通知相关人员参加程序的权力；而另一方则坚持，参加复议程序并阐述意见是其维护自身权利的基本渠道，完全有理由怀疑复议机关偏听偏信后所作出的复议决定的正确性。两方观点显然已经从复议机关的通知、听取意见的行为层面，转化到公权力与私权利的管理与被管理、保护与被保护的救济层面，并由此凸现了行政复议机关履行职责应受充分监督的命题。

对公权力的监督制约，无法借用私法领域权利之间通过契约以实现相互制衡的监督模式，它的实现需要通过完备而公正的程序机制。现代社会行政权扩张的一个重要结果是行政权的基本内容从羁束行政转变为自由裁量，而自由裁量权构成了现代行政权的核心。在长期的行政实践中，人们发现，实体法律一旦授予行政机关自由裁量权之后，其本身是无法控制自由裁量权不被滥用的，而通过健全规范行政自由裁量权的法律程序，在行政自由裁量权行使初始和过程中控制其行为结果趋于合理性，却是一种行之有效的法律控制方法。

其中，正当程序作为健全的法治国家的一条基本法律原则，体现了正义的基本要求，其要求一切权力的行使影响到私人的权利时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。本案中，虽然行政复议法第二十二条中并未羁束性地确立行政复议机关的调查询问和听取当事人申辩的职责，但基于程序制约权力的现代法治原理，复议机关自由裁量权的行使不能背离正当程序原则的规范约束，当复议机关发现拟作出的决定将对复议程序之外的第三人造成权利上的影响，就有义务通知其参加调查进程，听取其申辩。

2005年《最高人民法院公报》登载了江苏省高级人民法院审结的张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定一案，在判决书中明确了“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。……徐州市人民政府未听取利害关系人的意见即作出于其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序。”显然，司法实践中，已经意识到正当程序原则与权力行使之间的内在关联，并将其作为评判行政行为合法、正确与否的重要依据。

三、司法审查有限性与复议程序事项的选择性

本案中另一个值得探讨的问题是，法院对行政机关在选择适用权行使空间内的行为予以撤销，是否违背了行政审判司法审查的有限性原则。一方面，司法权作为一种具有监督属性的职权，在其行使过程中必然被要求呈现出主动性、完整性的特征；而另一方面，由于司法权与行政权本质上的区别，导致司法权在介入行政权领域时必须保持一个有限的深度和广度，它不能完全替代行政权的功能，因而行政诉讼立法时在受案范围、审查标准、判决依据等各方面对司法权进行了约束。我们在行使司法权的过程中，应将两方面有机地结合起来。

行政复议法第二十二条授予给复议机关对于程序事务的选择权，即复议机关既可以书面审查为根基在适当范围内尽审查职责，也可视案情不同选择调查询问的模式，听取各方利害关系人的意见。结合该条文，似乎司法权应该完全尊重行政权的意志选择，以保持司法审查必要的限度。但问题在于，自由裁量权并不是绝对的自由权，权力本身的行使需要保证主观上的善意和客观上适度，同时也要符合立法制度在实体和程序方面预设的价值准则。因此，对于复议机关程序义务的审查，在权力监控的基石之上，仍需要司法权对于制度旨意的必要解读。

首先，勾画出正当程序原则作为权力行使的程序底线；其次，对于具体条款进行应用性解释。比如满足何种条件即可实现第二十二条所载“必要时”的要求，而可以对复议机关自身的职能认同给予认可。结合本案，复议机关所面对的是死者死亡原因不明、公安机关尚在侦查的复杂事实状态，其单凭阅卷了解情况，而未对利害关系人进行必要的询问，且最终撤销了具体行政行为，直接剥夺了未参加复议程序的利害关系人的程序权利，显然违背了正当程序原则，逾越了“必要”的尺度，从而违反了自由裁量权行使的正当性。人民法院在司法审查的过程中应该予以纠正。（文/章浩，作者单位：浙江省宁波市中级人民法院）