工伤认定机关有权直接认定劳动关系
-------吴江市鑫联旅游用品有限公司诉吴江市劳动和社会保障局劳动、社会保障行政确认案①

【裁判要旨】
    劳动法律关系存在是认定工伤的前提，但并非所有工伤认定案件都需要劳动关系仲裁，工伤认定部门可以根据具体情况对劳动关系是否存在进行判断，无法判断的再通过仲裁和诉讼程序解决。
【索引词】
    劳动仲裁 工伤认定 前置程序
案情
    原告：吴江市鑫联旅游用品有限公司。
    被告：吴江市劳动和社会保障局。
    第三人：陈小强。
    2009年3月1日，原告吴江市鑫联旅游用品有限公司与第三人陈小强签订了劳动合同，吴江市劳动和社会保障局劳动保障监察提供的合同信息清单显示原告与第三人的劳动合同开始日期为2009年3月1日，结束日期为2010年3月1日，解除或终止日期为2009年8月21日。2009年4月8日，陈小强在工作时左手2-5指被机器压伤，经苏州瑞兴医院诊断为2-5指冲压伤。2009年9月9日，被告受理了第三人提出的工伤认定申请，于2009年II月18日作出江工伤认字[2009]第02088号工伤认定决定，认定第三人受到的伤害是工伤，并送达了该工伤认定决定书。原告于2010年1月15日向吴江市人民政府提起行政复谈，吴江市人民政府于2010年3月9日作出维持被告作出的江工伤认字[ 2009]第02088号工伤认定决定的[2010]吴行复第6号行政复议决定。原告不服，向本院提起诉讼。
    原告诉称，根据《中华人民共和国劳动法》第七十七条第一款关于“用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决”的规定和第七十九条关于“劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼”的规定，用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以向本单位劳动争议仲裁委员会申请调解，或直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，因此用人单位与劳动者之间的劳动关系争议，只能通过调解、仲裁等法律途径解决，工伤认定部门无权直接对劳动者的劳动关系作出判断。社会保障部门则认为工伤认定是以劳动者和用人单位之间存在劳动关系为前提的。工伤认定的受理就需要对劳动关系进行初步的确认，根据《工伤保险条例》第十八条第一款关于“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）”的规定，条例将提供“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”作为提出工伤认定的必要条件，也就是如果劳动者不能提供有关存在劳动关系的证明材料，就在事实上无法申请工伤认定。因此，被告在劳动关系仲裁期间作出工伤认定决定违反了法定程序。因此请求法院依法判决撤销被告对陈小强作出的工伤认定决定。
    被告吴江市劳动和社会保障局辩称，被告作出的工伤认定决定事实清楚、证据确凿，程序合法。1.第三人系被告职工，原告的工作卡和劳动监察部门提供的陈小强与原告之间存在劳动关系的《合同信息清单》等证据材料，足以认定第三人是原告的员工，该事实没有必要等待劳动仲裁结果加以确认；2.被告依法向原告送达了限期举证通知书，原告在举证期限内没有提供第三人不是工伤的证据，应当承担举证不能的法律后果；3.第三人在工作时间和工作场所内因工作原因受到事故伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的情形，被告依此认定工伤适用法律正确；4.陈小强在2009年9月9日向被告申请工伤认定，被告在受理受理申请后分别向原告送达工伤认定限期举证通知书等，原告在规定期限内未提出证明第三人不是工伤的相关证据。2009年1 1月18日，被告作出工伤认定决定并向原告送达，符合法定程序。综上，请求法院依法维持被告作出的工伤认定决定。
    第三人未提出书面答辩和提供任何证据，庭市中称同意被告作出的具体行政行为，被告的行为合法，依法应予维持。
审判
    一审法院经审理认为，第一，依据《工伤保险条例》第五条第二款关于“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定，本案被告作为县级劳动保障行政部门，依法具有对本辖区内的企业职工受伤是否构成工伤进行认定的法定职责。第二，事实依据方面：1．第三人在发生本案所涉的事故时与原告存在劳动关系，吴江市劳动监察部门提供的陈小强与原告之间的劳动合同信息清单足以证实，原告提出质疑，但不能提供证据予以证实；2．第三人所受到的伤害是机械事故伤害，是在操作机械时受到的伤害，第三人的出院记录足以证实；3．原告在规定期限内未能提供第三人不是工伤的证据，根据《工伤保险条例》第十九条第二款关于“职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”的规定，应当承担对自己不利的法律后果；第三，第三人作为原告职工，在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的情形，因此被告在工伤认定决定中根据上述规定认定第三人所受的伤害是工伤，适用法律正确。第四，第三人于2009年9月9日向被告提交了工伤认定的申请以及相关的证据材料，被告于10月19日受理，其后向原告送达工伤限期举证通知书，于2009年11月18日作出江工伤认字[2009]第02088号工伤认定决定并向双方进行了送达，并不违反相关法律规定的程序；第五，原告提出被告在劳动仲裁期间受理第三人提出的工伤认定申请并作出工伤认定决定违反法定程序。本院认为，吴江市劳动和社会保障局劳动保障监察提供的合同信息清单足以证实双方在发生本案所涉的事故时存在劳动关系，被告根据该合同信息清单认定劳动者与用人单位存在劳动关系并作出工伤认定决定并无不当。
    综上，被告作出的江工伤认字[ 2009]第02088号工伤认定决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决：维持吴江市劳动和社会保障局于2009年11月18日作出的江工伤认字[2009]第02088号工伤认定决定。
    吴江市鑫联旅游用品有限公司不服，向苏州市中级人民法院提起上诉。苏州市中级人民法院经审理认为，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原判决。
评析
    一、背景情况介绍
    工伤是劳动者在劳动过程中或与劳动有关的活动中因执行职务而受到的伤害。工伤与一般的侵权或意外事故区别的关键在于工伤必须发生在劳动关系的范畴之内。《工伤保险条例》第六十一条第一款规定“本条例所称职工，是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者”。劳动和社会保障部劳发(1995) 309号《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》中规定：“中国境内的企业、个体经济组织与劳动者之间，只要形成劳动关系，即劳动者事实上已成为企业、个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动．适用劳动法。”因此，确定用人单位与劳动者之间是否构成劳动关系，是工伤认定的基础。
    二、确立裁判要旨的理由
    本案的争议焦点是在劳动关系存在争议时，劳动保障部门是否具有劳动关系确认权。我们认为劳动保障部门在劳动关系存在争议时有权确认劳动关系。理由如下：
    第一，《工伤保险条例》第十八条授予了劳动保障行政部门对劳动关系的认定权，如果说劳动保障行政部门无权对劳动关系确认，那么只要用人单位否认存在劳动关系，就都要先行通过劳动仲裁，在这种情况下，要求申请工伤认定提交劳动关系证明就没右意义了。
    第二，劳动保障部门直接认定劳动关系有利于提高行政效率，减少当事人的讼累。实践中很多用人单位不履行申报工伤义务，职工在发生工伤伤害时只能自己申报工伤，很多地方劳动行政部门要求职工申报工伤需要证明与用人单位存在劳动关系，所以职工申请工伤劳动仲裁就要“打两次官司”，一个是确认劳动关系仲裁；一个是请求工伤待遇仲裁。对于职工来说，自己申报工伤，再申请两个劳动仲裁，如果用人单位不服仲裁裁决，再进入法院审判程序，造成了诉讼成本的升高和不必要的诉累。
    第三，即使劳动部门对劳动关系的认定错误，也不会造成不可弥补的损失。这种认定错误可以通过行政复议和行政诉讼等方式予以纠正。
    因此，一般说来，用人单位与劳动者之间就是否存在劳动关系有争议，双方当事人应当到劳动仲裁部门进行劳动关系仲裁，但这不是绝对的，至少在两种情况下，工伤认定机关可以直接认定双方是否存在劳动关系：一是虽然有争议，但用人单位放弃提起劳动争议仲裁的权利；二是工伤认定中申请人提供的劳动关系证明材料具有直接的证明力，足以证明劳动关系存在而无需再作确认。如本案中劳动者提供的劳动监察部门提供并盖章证明的劳动合同信息清单，或者虽没有与用人单位签订书面劳动合同，但能够提供其他与用人单位建立劳动关系的有效证明，如工作证、服务证、工资支付凭证或记录、缴纳各项社会保险费的记录、劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录、考勤记录、其他劳动者的证言等职工提供的证明等。在这些文件被有效推翻之前，应可以直接推定有效。也就是在此种情况下，工伤认定机关可以直接根据相关证据认可双方存在劳动关系。
相关法律规范
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第六十一条
《工伤保险条例》第五条第二款、第十四条、第十八条、第十九条第二款
撰稿人：秦绪栋江苏省昊江市人民法院行政审判庭
采 编：陈 迎、朱嵘江苏省高级人民法院行政审判庭
责任编辑：王振宇、阎 巍 最高人民法院行政审判庭
①一审：江苏省昊江市人民法院( 2010)吴江行初字第15号判决，合议庭成员：陈丽云、秦绪栋、沈国荣；二审：江苏省苏州市申级人民法院( 2010)苏中行终字第73号裁定，舍议庭成员：周剑呜、林晓松、陈芝颖。生效裁判作出时间：2010年7月28日。