（一）因工外出期间的工伤认定

职工因工外出期间受到伤害的工伤认定案件涉及面广泛，适用法律法规难以掌握，调查取证缺乏现场，现结合工伤认定工作实践，针对上述问题进行浅析并提出对策。

1、法律适用的难点与对策

在处理因工外出受伤的工伤认定实践中，出现了一些边界条件模糊不清的情况，下面以典型案例来说明难点。案例：魏某是北京亚胜置业有限公司员工，在公司担任总工程师职务。2013年8月，公司安排他到辽宁省绥中县滨海经济开发区海天翼工地出差，督促工程进度。2013年10月11日21点左右，魏某加班后乘坐公司安排的一辆蓝色两厢奥拓轿车，从工地前往住宿处。途中与行驶在前面的另一辆公司的白色福特牌SUV车辆相撞，造成魏某受伤。事后双方均未报交通事故。魏某受伤后先后送往绥中县西甸子医院、秦皇岛市工人医院、秦皇岛市第一医院，被诊断为下颌骨多发骨折、右侧上颌骨、颧骨骨折、头面部多发软组织裂伤（已缝合）、额骨骨折、T12 L1椎体骨折。2014年9月23日魏某向单位所在地通州区工伤科提出工伤认定申请。

本案的焦点就在于对《工伤保险条例》相关规定中“因工外出期间”的解释。《条例》第十四条规定职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。北京市高级人民法院《关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》（京高法发【2007】112号）第八条指出，关于“因工外出期间”，职工因工作原因在工作场所以外从事与职务有关的活动的时间应认定为“因工外出期间”，但不包括外出游览、娱乐、购物等非工作原因的时间；对于用人单位长期外派到外地工作的职工遭受事故伤害的，工伤认定时不应直接适用“因工外出期间”的规定。2013年4月25日发布的《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发[2013]34号），第一条规定“《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定的‘因工外出期间’的认定，应当考虑职工外出是否属于用人单位指派的因工作外出，遭受的事故伤害是否因工作原因所致。”

因此，若本案中魏某属于“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的”，则应当按照《条例》第十四条第（五）项规定处理；若本案中魏某属于“用人单位长期外派到外地工作的职工遭受事故伤害的”，则应当按照《条例》第十四条第（六）项规定处理，即魏某需要按照北京市实施《工伤保险条例》若干规定，提交公安机关交通管理部门出具的道路交通事故相关文书，我科室则无法受理此案件；另有观点认为，魏某的情况属于《条例》第十四条第（一）项规定的情形，应当受理并认定为工伤。鉴于以上讨论，建议完善工伤认定法规，或出台相关行政解释，对“因工外出”与“长期外派”的区别作出进一步说明。

2、调查取证的难点与对策

“因工外出期间” 的工伤认定须同时满足 3 个事实要素即有伤害结果发生、时间是因工外出期间、原因是工作。这3个要素前后呼应、连贯一致的构成了连续统一的事实链条。因此工伤认定在依照法定程序对事故伤害进行甄别时，在申请人所提供的材料不能得出准确结论的情况下，须对事故进行实地核查。但是在对较复杂的案件进行调查核实中，常常遇到一些困难。案例：2014年8月王某被单位派遣到天津蓟县从事销售工作，单位租赁有一套房屋作为王某的宿舍，并常在客厅中召开每日例会。28日上午11点，王某和员工薛某回到宿舍，12点40分左右王某上厕所，滑倒在洗手间里，同时刚回到宿舍的杨某听到声音赶过去看，见王某捂着胸口，杨某赶紧叫同事薛某帮忙，这时杨某发现王某浑身冒汗。两人把王某扶进房里躺在床上，王某突然呕吐,拨打120救护车来后，同事帮助医生把王某抬上救护车，送到天津蓟县人民医院，在医院抢救了28分钟，医生宣布抢救无效，已临床死亡。2014年9月26日王某的用人单位向所在地通州区工伤科提出工伤认定申请。根据《条例》第十七条的规定，用人单位在工伤事故发生后30日内，个人在一年之内，都可以向社会保险行政部门提出申请。这条规定的本意是给用人单位和个人足够的提出申请的时间，但却给工伤认定带来困难。第一现场可能已不存在，甚至相关证人也无从问询，以本案为例，提出申请日期距事故发生日期已近二十天，给我科室受理此案件后查清事实真相造成一定困难。同时，在该调查过程中需要用人单位和事发当地相关部门的协助，虽然《工伤认定办法》第十二条明确规定了在工伤行政部门进行调查时，有关单位和个人有予以协助的义务，但由于没有具体操作细则，往往难以取得良好效果。加之用人单位参保后考虑到赔付责任，往往倾向于举证职工受伤为工伤。上述因素也为调查取证带来一定的难度。因此，建议在《工伤保险条例》中增加相关规定，凡重大工伤事故，应要求用人单位在事故发生后第一时间（如24小时内）向社会保险行政部门报告，社会保险行政部门应及时对事实及证人进行调查，以保证工伤认定的客观、准确。

3、结论

综上所述，针对“因工外出期间”工伤认定案件中的法律适用难点，我们建议进一步细化法律规定，同时希望高法给出指导意见统一观点；针对调查取证难点，我们建议建立工伤报告制度。

（二）“因伤致病”的工伤认定

随着工伤保险相关法律政策的普及和工伤保险实践工作的深入开展，社会大众对工伤保险工作的关注度得以大幅提高。而这种关注，更多的聚焦在待遇的享受。立法上对工伤职工待遇的保障力度，是其他部门法律所不能企及的。工伤待遇实现的重要法定条件就是被认定为工伤。法律的意义在于实施，法律实施的过程就是法律解释和适用的过程。社会大众的关注，直观的体现就是对具体个案有不同的理解、对具体个案结果有不同的意见。现阶段这种“不同”分歧的一个聚焦点就是“因伤致病”工伤认定。通过探讨，工伤认定行政部门、司法部门就该聚焦点形成统一意见，意义重大。

1、一个典型案例

（1）案件基本情况

某报社提出工伤认定申请称：其报社编辑史某，于2013年1月24日下午16点左右，在该报社办公室审稿（审大样），当翻阅了一部分时，发现有的地方需要改动，就去拿笔，由于笔筒在桌子右上角，伸手没够着，这时挪了一下屁股又去够，笔拿到手下坐时坐偏了，椅子（折叠椅）倒了，史某摔倒在地上，后脑勺碰到了右后面的桌子上，顿时头晕，同事拨打120救护车，把史某送到医院急救，经医院诊断为：脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症。

行政部门调查核实情况：史某家属拨打120呼救（非其同事），救护车到达救治现场时，史某神志清楚、血压为BP203/134mmHg，未诉有摔伤过程；医院《抢救室急诊记录》载明“患者近日来劳累后于入抢救室前17小时开始出现头痛，伴有右侧肢体活动不利，家属呼救救护车送至我院急诊神经科，当时测血压203/134mmhg，查头颅CT示：提示脑干出血约3ml。体格检查：患者神志清楚，语言不利，查体合作。皮肤、粘膜检查无皮疹，无出血，无黄染。CT片显示头颅形状、大小未见异常，颅骨结构完整”；诊断为脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症。

（2）各方观点

各方观点存在分歧的焦点是：“脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症”是否由摔伤导致

职工家属及单位认为：史某系摔伤导致“脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症”。理由是：医院《抢救室急诊记录》中的原始记载是史某家属主诉的，是史某家属不了解情况时说的；史某当时未自诉自己的情况，治疗一段时间后，史某回忆起是在单位办公室伸手拿笔时不慎摔倒的；史某同事称，其在接受行政部门调查时说的是“其用史某的手机通知史某家属后呼救120的”，是自己记错了；史某家属称，其向专家咨询过，说是可以由摔伤导致“脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症”。

行政部门认为：史某家属及单位没有提交史某“伤”的诊断，史某的情况不符合法定的工伤情形或视同情形。理由是：《北京市实施工伤保险条例若干规定》第十六条明确：工伤职工认为工伤直接导致其他疾病的，应提供工伤医疗机构出具的工伤直接导致疾病的诊断证明书。史某家属及单位未提供“摔伤导致‘脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症’”诊断证明；经行政部门到相关医疗机构调查核实，史某的诊断就是“脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症”，不涉及伤；急救抢救记录、《抢救室急诊记录》真实有效，没有伤的记载或相关诊断。

2、“因伤致病”工伤认定的逻辑点

（1）《工伤保险条例》保障的范围

疾病不是工伤类法律政策的一般保障范围，而是例外型保障，是由工伤保险条例明确规定的。可以从工伤保险条例的立法中看出这一点。该条例开篇名义，在总则章节以第一条形式明确：为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，……，制定本条例。该条例工伤认定章节，第十四条第四项、第十五条第一项明确规定，“患职业病的”是应当认定为工伤的情形，“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”是视同工伤的情形。除上述两项之外，认定为工伤或视同工伤的其他情形不涉及疾病的描述。

（2）“因伤致病”应纳入工伤保障

实践中，存在职工遭受事故伤害导致疾病的情况。比如，职工因工作腰部遭受伤害，腰部软组织挫伤并导致腰椎某间盘突出；职工因工作右膝关节、韧带损伤导致创伤性关节炎，等等。这些出于工作因伤导致的疾病，应该纳入工伤保障的范畴。这一点上，各方认识没有分歧。

（3）“因伤致病”判定逻辑

“因伤致病”逻辑关系，理解起来很简单。就是伤害和疾病，因果关系明确，前为因、后为果。也可以这么理解，从原因力方面分析，伤害对疾病结果的发生起到了关键的或重要的作用。这里有三个要素点：伤、疾病和作用力。要进行“因伤致病”的逻辑判定，“伤”“病”这两个要素就必须明确，缺一不可。有“伤”没“病”进行该判定无必要，有“病”无“伤”进行该判断也不可行。

谁来判定？伤、疾病和作用力，这三个要素谁来明确？从社会分工和能力要求上看，是医疗机构；从实践中看，也应该是医疗机构。工伤保险行政机关、司法机关，既无该方面的机构职能、也无该方面的职业能力。

怎么判定？有资质的医疗机构从业人员，遵循医学知识、临床实践及其认为合理的判定准则等，明确三要素、进行“因伤致病”逻辑判定。需要注意的是，工伤认定中的“因伤致病”逻辑判定，是对具体个案、具体情形的判定，有很强的针对性，不是泛泛的类型性的概率统计分析。判定的过程可能要考虑各种原因力，但判定的结果必须明确。

判定形式？诊断，是医疗机构判定结果的有效途径。实践中，医疗机构多数在诊断结论上注明“盖章有效”。诊断证明书或医疗机构出具的其他有关诊断的文书材料，只要有医疗机构签章，均为出具诊断的有效形式。但不论怎样的有效判定形式，若判定为“因伤致病”的，内容上都必须是“伤导致疾病”。这是《北京市实施工伤保险条例若干规定》第十六条明确规定的。

谁来提交？职工提交相关“因伤致病”诊断是法定的，也是合理的。诊断类材料由工伤认定申请人提交、“因伤致病”诊断由职工提交，是条例和北京市政府规章明确的。实践中，职工到医疗机构就诊，形成医患关系，患者有权利索取诊断、医疗机构有义务出具，且二者在诊治过程中已经沟通、相对熟知，具备了后续沟通的基础，也易于“因伤致病”诊断的出具。而工伤行政机关到医疗机构调查核实时，除了不予配合、无人接待，医疗机构对个案的“伤”“病”因果关系不予判断、大多只谈类型性的医学知识，意义上大多只是程序上的尽职调查。

3、结论

工伤行政部门在进行“因伤致病”工伤认定中，工伤认定申请人应提交“因伤致病”诊断，工伤行政部门应在工伤认定中予以确认；申请人未提供的，工伤行政部门到医疗机构调查核实，医疗机构确认没有其他诊断或者没有新的诊断的，工伤行政部门不予支持工伤认定申请人的“因伤致病”主张。

在心脑血管等疾病高发的时下，“因伤致病”工伤认定，既关乎职工利益、用人单位权益，也关乎基金安全和社会公平正义。严格执行法律的相关规定，以同一把“尺子”进行裁量，不因单位而异、不以职工不同，保障到位、但不越位，通过扎实的法律实践维护法律威严。

（三）工伤认定时效的计算

1、一个典型案例

2011年11月27日葛某受伤，造成左胫腓骨粉碎性骨折。2012年7月3日葛某向朝阳区人保局咨询工伤申请事宜，在《个人工伤咨询登记表》上予以登记。2012年7月10日葛某向朝阳区仲裁委申诉，请求确认与北京某科技公司存在劳动关系，2012年11月14日朝阳区仲裁委作出京朝劳仲字[2012]第09018号《裁决书》，确认葛某与该公司2006年7月10日至2012年9月1日期间存在劳动关系，该《裁决书》已生效。后葛某多次前往朝阳区人保局提出工伤认定申请，并填写《工伤认定申请表》。朝阳区人保局工作人员未予收取。2013年6月18日，朝阳区人保局向天坛医院开具《说明》，说明葛某已向该局申报工伤，要求天坛医院给葛某补办初诊诊断证明，2013年6月19日天坛医院为葛某补开了诊断证明2013年7月10日葛某向朝阳区人保局提交工伤认定申请表等材料，该局收取了葛某的工伤认定材料，并与当日给葛某出具了《工伤认定申请材料接受凭证》。2013年7月12日朝阳区人保局作出《工伤认定申请不予受理决定书》。葛某不服，向北京市人力资源和社会保障局申请行政复议。复议机关与2013年10月25日作出京人社复决字[2013]48号《行政复议决定书》，维持了朝阳区人保局的不予受理决定。

2、当事人主张

葛某认为：其2011年11月27日受伤。多次去朝阳人保局申请工伤认定，该局给予了工伤认定申请表，并告知暂时不要填写日期，本人多次填写修改后，该局又以种种理由多次不受理。本人住院期间第49天就到该局，被告知等确认劳动关系或者取了钢板再来申请工伤认定，现在来的太早，后来又告知超期，正是由于朝阳人保局玩忽职守造成了本人工伤认定申请超期，请求法院撤销《工伤认定申请不予受理决定书》。

朝阳人保局认为：《工伤保险条例》第十七条规定了受伤职工应该在事故发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日1年内提出工伤认定申请。第十八条规定了提出工伤认定申请应该提交的材料。也就是说，我局受理工伤认定的条件是受伤职工应该在规定的1年时限内提交上述完整的材料。葛某受伤的时间是2011年11月27日，即应该在2011年11月27日至2012年11月26日之间提交完整的工伤认定材料。2012年7月3日葛某曾到我局咨询过工伤认定的相关问题，但是并未提交任何资料。根据2013年7月10日葛某提交的仲裁裁决书，其向朝阳区仲裁委申请确认劳动关系的时间是2012年7月10日，距离2012年11月26日尚有140天。朝阳区仲裁委裁决日期为2012年11月14日。依照《北京市实施〈工伤保险条例〉若干规定》第9条的规定，如果是确认劳动关系的仲裁、诉讼时间可以在工伤认定申请1年时限内扣除。本案中，扣除上述确认劳动关系仲裁的时间，葛某应该在2013年4月2日前向我局提出申请。而葛某提交工伤认定申请材料的时间是2013年7月10日，显然已经超出法定时限。综上所述，我局作出的工伤认定不予受理决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。

3、复议机关意见

复议机关认为：根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，朝阳区人保局负有对本辖区内出现的工伤事件进行调查并作出认定的职权。该条例第十七条第二款规定，用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。《北京市实施〈工伤保险条例〉若干规定》第九条规定，因确认劳动关系发生争议影响工伤认定的，应当在申请工伤认定前依法解决劳动争议。解决劳动争议的时间，不计算在工伤认定申请时限内。葛某自伤害发生之日起至向朝阳区人保局申请工伤认定之日，扣除解决劳动关系争议的时间，已超过1年的申请时限，故朝阳区人保局作出不予受理的决定并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人朝阳区人保局作出的具体行政行为。

4、司法裁判意见

法院认为：依据《工伤保险条例》的规定，县级以上地方各级人民府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作.故本案朝阳人保局作为社会保险行政部门对其辖区内企业职工的工伤认定申请具有审查并决定是否受理的职责.

对于工伤认定申请杈利的行使，依据《工伤保险条例》第十七条第二款规定，用人单位未提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。法院认为，提出工伤认定申请系行政法规赋予工伤职工或其近亲属的一项法定杈利，不应以提交材料齐全作为认定申请人提出申请的标准，亦不应以朝阳人保局未收取工伤认定申请材料而否认行政相对人该项权利的行使。本案中，朝阳人保局主张葛某于2013 年7月10日始向该局提出工伤认定申请，但葛某提交的《说明》能够证明，葛某于2013年6月18日为朝阳人保局向天坛医院开具《说明》，确认葛某已向该局申报工伤，要求天坛医院为其开具初诊诊断证明，因此能够认定葛某已于2013 年6月18曰以前向朝阳人保局提出了工伤认定申请，朝阳人保局的所述主张缺乏充足的事实依据，其作出的不予受理决定认定事实不清，亦不符合《工伤保险条例》保障劳动者依法获取工伤保障的立法本意，并未体现最大限度保护劳动者权益的基本原则.并且，庭审中查明葛某受伤后及收到仲裁裁决后曾多次到朝阳人保局处提交工伤认定申请材料并表示提出工伤认定申请，因此应视为葛某已在法定期限内向朝阳人保局多次提出过工伤认定申请，该局关于葛某提出申请已超过一年的申请时限的主张不能成立，法院不予支持。

另，朝阳人保局关于劳动者必须提交工伤认定申请表等多种材料方可收取其提交的材料进而决定是否受理的主张，法院认为提交材料齐备应为朝阳人保局受理工伤认定申请的条件，而非工伤职工提出认定申请的认定条件，朝阳人保局的所述主张没有法律依据，法院不予支持。

依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，撤销被告北京市朝阳区人力资源和社会保障局于2013年7月12日作出的京朝人社工不受字[2013]第0013279 号《工伤认定申请不子受理决定书》；责令被告北京市朝阳区人力资源和社会保障局于本判决生效后二十日内对原告葛某提出的申请重新进行处理。

5、案件评析

此案在复议、诉讼过程中，出现了两种结果。复议机关做为上级业务指导机关，对案件进行了合法性审查，朝阳人保局在本案中法律适用（实体）并无不妥，故对朝阳人保局作出的行政行为予以维持。

法院对本案进行了合法性和合理性双重审查。葛某、朝阳人保局在案件审理期间，均对于各自主张提交相关证据予以证明。经法院审理查明，朝阳人保局在前期接收葛某认定工伤材料过程中，确有瑕疵；对于法律条文的理解也存在偏差。

综上，我们倾向于法院判决所述内容。人保局作为与百姓密切相关的行政机关之一，在作出具体行政行为时，要坚持以最大限度保护劳动者权益为基本原则，即要合法又要合理。行政机关要积极履行法定职责，而非不履行、拖延履行或者消极被动的履行法定职责。

（北京高院行政庭课题组，执笔人李洋）