摘要

一直以来，无论是在理论探讨中还是在执法实践中，社会保险费的追究时效都是一个头疼且富有争议的问题。究其原因，主要是法律规定的不明确以及理论界对这个问题认识的偏差。笔者作为 一名一线劳动保障监察员，也深受这个问题的困扰。本文先阐述劳动监察时效的性质，随后探讨为什么社会保险费的追缴应当适用劳动监察时效。同时，结合笔者承办的四个典型社会保险费投诉案例，解读当前执法实践中追缴社会保险费的时效适用问题及存在的争议，以期减少对这一问题的困惑。

一、劳动监察时效的性质

《劳动保障监察条例》第二十条规定是关于劳动违法行为的追究时效规定。

违反劳动保障法律法规或者规则的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。

前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规则的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。

所谓时效，一般是指法律关于刑事责任、民事诉讼权利等的有效期限。具体到劳动法领域，也就是关于劳动者请求保护其权利的有效期限。根据劳动者权利救济的途径，可以将劳动法领域的时效划分为劳动监察时效和劳动仲裁时效。因而，从劳动者的视角来看，劳动监察时效是劳动者向劳动监察机构举报投诉的有效期限；从执法部门的视角来说，劳动监察时效是劳动监察机构对用人单位违反劳动保障法律法规行为责任追究的法定期限。

1、劳动监察时效与诉讼时效的区别

实践中，有人会将劳动监察时效与诉讼时效的概念混同。两者确实有相似的部分，即都是在一定期限内未履行请求职能部门（法院或劳动部门）保护其权利而丧失公力救济。然而诉讼时效一般指的是民法上的概念，即权利人在法定期间内怠于履行请求权，在期间届满后，其请求法院保护其民事权利的权利归于消灭的制度。两者所处的领域不同，两者寻求公力救济的职能部门也不同。同时，诉讼时效有中止、中断情形，而劳动监察时效的两年是不变期间。因而，从权利保护期间是否固定的角度来看，劳动监察时效更接近民法学理上“除斥期间”的概念。

2、劳动监察时效与仲裁时效的区别

劳动监察时效与劳动仲裁时效均为劳动法领域内的时效制度，然而两者也有着诸多区别。首先，两种时效长短不同。劳动监察时效为2年，而劳动仲裁中一般时效为1年。其次，两种时效起诉点不同。劳动监察时效是自违法行为发生其计算，违法行为连续的自行为终了之日起算；而仲裁时效自当事人知道或者应当知道权利被侵害之日起算。最后，有无中止中断情形不同。劳动监察时效是不变时效，无中止中断情形；劳动仲裁时效有中止中断情形，因而劳动仲裁时效类似于诉讼时效的概念，可以视为劳动法领域的“诉讼时效”。

如果一定要类比的话，笔者认为劳动监察时效从性质上看最接近“刑事追诉时效”的概念。在某种程度上，可以将劳动监察时效视为劳动法领域的“追诉时效”。因而，可以将劳动监察时效称为“劳动监察追究时效”或者“劳动监察受理时效”，本文中统称为“劳动监察时效”。

二、社会保险费追缴该不该适用劳动监察时效

【案例1】  2015年2月27日，上海市静安区劳动保障监察大队收到李某邮递过来的举报材料。据李某所述，自2002年10月起李某开始在J学校担任门卫保安，期间用人单位主体多次变更，自2011年4月起与Z物业公司建立劳动关系，由Z物业公司派遣至J学校工作。李某于2014年9月向浦东新区仲裁委员会就劳务派遣合同纠纷提起仲裁，庭审期间，李某又要求确认与Z物业公司自2011年4月至2012年8月期间的劳动关系。因庭审中Z物业公司对此予以确认，浦东新区仲裁委遂在裁决书中对李某与Z物业公司在2011年4月至2012年8月期间的劳动关系予以确认。李某在举报材料中要求上海Z物业有限公司为其缴纳2011年4月至2012年8的社会保险费。

本案即为典型的社会保险费追缴时效适用问题。目前的执法实践中，劳动监察机构普遍认为社会保险费追缴应当与其他违法行为一样，受到两年的劳动监察时效约束。本案中李某于2015年2月27日提出投诉，要求劳动监察机构责令Z物业公司为其补缴2011年4月至2012年8月期间的社会保险费。很显然，提出投诉的时间已经超过了违法行为终了之日起2年，因而李某的投诉劳动监察机构并未受理。 2015年2月28日，静安区劳动保障监察大队电话答复李某来信已收悉，因已超过劳动监察两年时效而不予处理。随后，根据李某要求，向其邮递书面不予受理决定书。

然而，理论界对此颇有争议，认为社会保险费的追缴不应当受制于时效规定。笔者认为，无论是从法律的角度，还是基于现实的考量，社会保险费追缴都应该适用劳动监察时效规定。

1、社会保险法不能成为社保追缴豁免时效的依据

很多人认为，《社会保险法》中并无追缴时效的规定，作为上位法的《社会保险法》效力要高于法规《劳动保障监察条例》，因而社会保险费的追缴问题不应该受制于劳动监察时效约束，这也是持此观点的主要依据之一。

纵观《社会保险法》全文，确实没有涉及社会保险费追缴的时效或者年限规定。然而，仅仅是没有涉及社保费追缴的时效规定，却并不能理解为否定社会保险费的追缴适用劳动监察时效。没有规定与否认规定完全是两回事。此时，作为上位法的《社会保险法》与《劳动保障监察条例》中的时效规定并无冲突，完全不能成为社保追缴行为可以豁免劳动监察时效的依据。

2、对违法行为的追究设置时效规定是通行做法

法律是国家意志的体现，因而任何违法行为都是对国家意志的违背，在某种程度上可以说违法行为都侵犯了国家利益（意志不得违背的利益），因而拖欠工资等其他违法行为都侵犯了国家利益，那么对社会保险费追缴的行为又为何可以单单豁免呢？此时，持反对论者可能会辩称社会保险费追缴行为涉及到国家的实体利益，也即是社会保险基金账户中的真金白银。然而实践中，作为社会保险费事务的具体经办部门社保中心对主动的社会补缴行为也显得非常审慎。以上海地区为例，用人单位主动补缴劳动者6个月以内的社会保险费，可以很方便的通过网上自助经办平台或者窗口补缴，但是对于补缴6个月之前的社会保险费的办理要求则非常苛刻，以至于很多情况下即便用人单位和劳动者双方均愿意补缴实践中也无法办理补缴手续。由此可见，社保费补缴并非多多益善，也非单纯的牵涉国家利益，否则就应该多鼓励对社保历史欠账主动补缴行为。再比如，违反刑法的行为客观上比未缴纳社会保险费行为有着更严重的社会危害性性，然而即便是故意杀人这样严重危害社会秩序的暴力犯罪行为，刑法依然设置了追诉时效，通常在二十年内未被发现则不再追诉。因而，对社保违法行为的追究设置时效符合对违反行为纠正的通行做法。

3、追缴社保费适用时效规定是基于现实的考量

对任何违法行为的纠正都存在着现实的成本，随着时间的推移，对违法行为纠正的成本会逐步上升，因而设置追究时效是基于现实成本的考量。以案例1为例，倘若劳动监察机构受理李某投诉，那么按照规定，需要调取Z物业公司2011年4月至2012年8月期间的工资单。然而《工资支付暂行规定》对于用人单位工资发放记录的要求仅仅是保存两年以上备查（参见《工资支付暂行规定》第六条），也即是用人单位保存书面公司发放记录的法定义务即为两年。实践中用人单位保存三四年前的工资发放记录，特别是对于中小微企业来说，更无现实的可能。大量的公司工资发放并不那么规范，公司的财务凭证也没有相应记录。在2015年2月27日以后，要求Z物业公司提供2011年4月至2012年8月期间的工资发放记录既无法律上的依据，很大程度上也无现实的可能性。在工资金额都无法确认的情况下，社保补缴的基数也就无法确认，自然也就难以作出要求用人单位补缴社保的具体行政行为。综上，追缴社保费行为适用劳动监察时效规定也是基于现实的考量。

三、追缴社会保险费如何适用劳动监察时效

1、违法行为终了之日起两年内提起投诉是受理前提

案例1中，上海市静安区劳动保障监察大队于2015年2月27日收到李某邮递过来的举报材料，要求Z物业公司为其缴纳2011年4月至2012年8月的社会保险费。根据劳动监察时效规定，违法行为连续的，从行为终了之日起算时效，因而李某应当在自2012年8月起两年内（最晚于2014年8月）提起投诉。李某向劳动监察机构提起投诉的日期为2015年2月，因而已超过两年时效。同时，需要调查在2014年8月之前，李某是否曾就其社保问题曾向任一劳动保障机构提出过投诉或者举报即可。据此，静安区劳动保障监察大队在劳动保障监察系统中检索了Z物业公司的劳动监察案件历史记录，未发曾有该违法行为的投诉或举报案件，因而李某的投诉请求不予受理。

2、社保漏缴行为在时效内可追缴至违法行为起始日期

【案例2】  2016年1月17日，熊某来到上海市静安区劳动保障监察大队投诉上海J保洁公司未按规定缴纳社会保险费。经查，投诉人熊某自2012年1月开始在J保洁公司担任保洁员，于2016年1月25日离职。J保洁公司始终未缴纳熊某在职期间的社会保险费。现熊某要求J保洁公司为其补缴2012年1月至2016年1月期间的社会保险费。

因为社保漏缴期间，整个违法行为始终处于连续状态，因而时效起算点应自违法行为终了之日起算。如果在时效范围内，那么整个违法行为都应当视为在时效范围内，也都应该被纠正。具体到本案，2016年4月11日，静安区劳动保障监察大队责令J保洁公司限期整改，补缴投诉人熊某2012年1月至2016年1月期间的社会保险费。2016年5月7日，J保洁公司补缴了熊某2012年1月至2016年1月的社会保险费。

3、社保少缴行为在适用时效时的争议

【案例3】2016年7月22日，鲍某来到上海市静安区劳动保障监察大队投诉Y投资公司未按规定缴纳其社会保险费。经查，投诉人鲍某于2009年9月1日开始在Y投资公司工作，该单位自鲍某入职起便为其缴纳了社会保险费，但由于历史原因，始终按照最低缴纳基数。现投诉人鲍某要求Y公司为其缴纳2009年9月至2016年7月期间的社会保险差额部分。

关于未按规定缴纳社会保险的违法行为，除了常规的漏缴行为，还包括少缴行为，即缴纳了社会保险费但是缴纳的基数低于实际工资水平。一般来说，在执法实践中将社保漏缴行为视为违法行为连续，因而在追究时可以追缴至违法行为起始日期。然而对于社保少缴行为是否视为违法行为连续或者继续，既无明文规定，也无统一的执行口径，导致执法实践中操作不一。

一种观点认为，社保少缴行为中每个月的社会保险费低于法定基数都是独立的违法行为，社保少缴行为即便一直存在也不视为违法行为状态处于连续，因而在适用时效时以2年为界，在2年时效范围内的期限予以处理，超过2年的少缴行为则不予处理。类似于仲裁实践中，将未签订书面劳动合同所需支付的双倍工资性质界定为赔偿金而非工资，因而适用一般时效的情形。

另一种观点认为，社保少缴行为与社保漏缴行为性质类似，对于一直存在的少缴行为应当视为违法行为持续，适用时效时以违法行为终了之日起算。判定少缴行为在时效范围内，则此时与社保漏缴行为的适用时效问题并无差别，可以一直追缴到少缴行为的起始日期。

实践中，还存在一种折中的操作，也就是考虑到少缴行为相对较轻的违法性质及较为普遍的状况，而将两种观点折中结合起来。这种折中的操作实践，在判定违法行为是否在时效范围内时采取观点二，也即是将社保少缴行为视为违法行为状态联系；在违法行为被判定为时效范围内时，就追缴年限的问题上采用观点一，也即是社保少缴行为的追缴上限为2年。

具体到案例3中，承办机构采取的就是折中观点的操作实践。2016年9月12日，上海市静安区劳动保障监察大队责令Y投资工资限期整改，补缴投诉人鲍某2014年8月至2016年7月期间的社会保险费差额部分。2016年9月27日，Y投资公司补缴了鲍某2014年8月至2016年7月期间的社会保险费差额89990.4元。

4、社保漏缴行为与少缴行为是否为同一种违法行为

【案例4】2016年3月23日，孟某来到上海市劳动保障监察总队投诉上海P电信公司未按规定缴纳其社会保险费。经查，孟某于2010年10月入职P公司，于2015年9月离职。期间，P公司于2012年10月开始为其缴纳社保，但此时并未按照孟某实际工资作为缴纳基数；P公司于2014年4开始按照孟某实际工资水平作为缴纳基数。

现孟某投诉事项为：1、要求P公司补缴2010年10月至2012年8月社保（未缴）；2、要求P公司补缴2012年9月至2014年3月社保差额（少缴）。

本案流转至上海市静安区劳动保障监察大队承办。

本案争议颇大，在静安区劳动保障监察大队疑难案件讨论会上也引起了强烈的争议。对于投诉请求2都持支持观点，但对于投诉请求1是否应支持有着却有着截然相反的观点。

（1）社保未缴与少缴系相同违法行为

社保未缴与少缴都属于“未按规定缴纳社会保险费”，在劳动监察机构在执法实践中，两种行为也系同一个案由，也即是“未按规定缴纳社会保险费”。同时，在责令整改通知书或行政处理决定书中，两种行为的违法依据均为《中华人民共和国劳动法》第七十二条。因此，两种行为的表现形式虽然有所不同，但从案由以及执法实践中认定违法依据的角度，两者却并无任何差别。两种行为都属于未按规定缴纳社会保险费，劳动者现主张P 公司自2010年10月至2014年3月始终未按规定缴纳社会保险费，那么从这个角度看违法行为处于连续状态，自然未缴的违法行为也落在时效范围内。

（2）社保未缴与少缴系不同违法行为

无论是从违法行为的具体表现形式还是从一般劳动者的客观认知来看，社保未缴与少缴都有着本质的区别。虽然两种违法行为都属于“未按规定缴纳社会保险费”同一个案由，然而属于同一案由下两种不同的细分违法行为，或者说“未按规定缴纳社会保险费”是社保未缴和少缴两种行为的上位概念。正如拖欠工资和未缴纳社会保险费的行为都可以称之为“违反劳动法的行为”一样，不能因为其有着共同的上位概念，而将两种行为视为同一行为。

因而，漏缴行为和少缴行为是相互独立的，P公司于2012年10月开始为孟某缴纳社会保险费而导致违法行为一在2012年10月终了，自然孟某的投诉事项1自2014年10月就已过了监察时效。

两种观点截然相反，笔者同意观点二，也即是社保未缴纳与少缴系不同违法行为。

具体原因如下：

（1）表现形式不同。

社保未缴是没有缴纳，而社保少缴的前提是已经缴纳了社保，是否缴纳有着本质的区别，这种区别是显而易见的，也是所有人可以感知到的，两种行为的表现形式完全不同。

（2）违法依据不同

虽然两种行为均属于“未按规定缴纳社会保险费”这一相同案由下的行为，且实践中劳动监察机构作出责令整改的已经均为《中华人民共和国劳动法》第七十二条，然而笔者认为对于社保少缴行为以七十二条作为整改依据是值得商榷的，或者说是无奈之举。《中华人民共和国劳动法》第七十二条：

用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。

我们仔细看下七十二条，其实七十二仅仅规定用人单位应该为劳动者缴纳社会保险费，并不涉及社保缴费的基数。因而，违法行为一的违法依据在七十二条没有问题，然而对于社保少缴行为的违法依据为七十二条其实是非常牵强的。关于社保的缴费基数的规定在《关于确定缴纳社会保险费工资基数的通知》中“当年个人缴费基数按职工本人上年月平均工资性收入确定。”由此可见，实际上两种行为的违法依据并不相同，只是《关于确定缴纳社会保险费工资基数的通知》是规范性文件，并不能作为行政处理的依据。

综上所述，从行为的表现形式和实质的违法依据，两种行为均不相同，因而不能认定社保未缴和少缴系同一样违法行为。具体到本案中，2010年10月至2012年9月社保未缴纳的违法行为在2012年10月就已终了，孟某应当在2014年10月前向劳动监察机构提起投诉方才在时效范围内。

文：夏小伟，上海市静安区劳动保障监察大队，《中国劳动》2017年第3期。