所谓断保欠费是指用人单位在办理社保登记并依法申报应缴纳的社保费，经社保经办机构核定进入缴费阶段后，未按时足额向社保征收机构缴纳社保费的行为。我国社保征收体制因地域不同而模式不同，有些地区人社部门负责征收也有些地区由地方税务部门负责征收。本文讨论的是在后一种模式即由地税部门负责征收的情况下，用人单位断保欠费的行为应当由谁负责监管的问题。

一、现行法律法规对于断保欠费征收责任的规定

《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社保法》）、《社会保险费征缴暂行条例》（以下简称《条例》）、《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（以下简称规定）、《社会保险费申报缴纳管理规定》分别规定了征收机构（地税征收部门）、经办机构、劳动保障行政部门（人社行政部门）的征收责任，相关法条部分列举如下：

1、《社保法》第六十三条用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足......。

第八十六条　用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

2、《社会保险费征缴暂行条例》第十三条缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。滞纳金并入社会保险基金。

3、《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第二十条　职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴。用人单位未依法代扣代缴的，由社会保险费征收机构责令用人单位限期代缴，并自欠缴之日起向用人单位按日加收万分之五的滞纳金。用人单位不得要求职工承担滞纳金。

第二十九条　2011年7月1日后对用人单位未按时足额缴纳社会保险费的处理，按照社会保险法和本规定执行；对2011年7月1日前发生的用人单位未按时足额缴纳社会保险费的行为，按照国家和地方人民政府的有关规定执行。

4、《社会保险费申报缴纳管理规定》第十一条

职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴。用人单位依法履行代扣代缴义务时，任何单位或者个人不得干预或者拒绝。

用人单位未按时足额代缴的，社会保险经办机构应当责令其限期缴纳，并自欠缴之日起按日加收0.5‰的滞纳金。用人单位不得要求职工承担滞纳金。

第十六条　用人单位有下列情形之一的，社会保险经办机构应当于查明欠缴事实之日起5个工作日内发出社会保险费限期补缴通知，责令用人单位在收到通知后5个工作日内补缴，同时告知其逾期仍未缴纳的，将按照社会保险法第六十三条、第八十六条的规定处理......

二、适用问题

1、法律与法规的适用

作为法律《社保法》的适用当仁不让，但在其颁布前《社会保险费征缴暂行条例》已经实施多年，双方在社保费征收的规定上有不一致之处，前者置诸于征收机构，而后者则归责征收部门与行政部门。从《立法法》角度来分析前者的法阶自然高于后者，其第九十六条规定下位法违反上位法规定的由有关机关依法予以改变或者撤销。但其一《条例》与《社保法》在征收责任上的表述虽有不一致之处，但并不能认为即是下位法违反上位法。《社保法》将征收责任归于征收部门但并没有禁止行政部门行使征收责任，更没有在文末言明《条例》的废止。其二即使认为存在下位法违反上位法规定的情形，那么依照《立法法》的规定应当由有权机关予以改变或者撤销，在改变撤销之前不应当否认其效力，相关部门亦应遵照执行。其三实践中在《社保法》实施后颁布的《社会保险费申报缴纳管理规定》中依然将《条例》作为立法的来源，其第一条规定“为规范社会保险费的申报和缴纳管理工作，根据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社会保险法）、《社会保险费征缴暂行条例》，制定本规定。”

故而可以认为《社保法》与《条例》一并适用，人社行政部门与地方税务部门均有依法行使征收社保费权力的责任。

2、部门规章的适用

（1）上文所列《规定》第二十九条对断保欠费的征收在时间上做了一个切割，即以2011年7月1日为界，在其之前的征收按照国家及地方政府的有关规定执行，其后按照《社保法》与《规定》执行，如果从字义理解可以认为在2011年7月1日后已经排除了《条例》的适用，但这样一来又回到了法律效力问题，众所周知《条例》为行政法规，《规定》为部门规章，行政法规之效力要大于部门规章。用部门规章规定行政法规的适用，就好像儿子决定老子姓甚名谁一样令人费解。而且这也无法解释后来对社保核定申报与征缴作出规定的《社会保险费申报缴纳管理规定》，将《条例》作为立法依据的问题。

（2）《社会保险费申报缴纳管理规定》第三条与第二十三条分别点出了经办机构征收与税务部门征收的两种情况，但通篇并没有对适用作出限制性的明示，依照惯常的思维应当认为其普遍适用。

该规章第十七条规定“用人单位未按照本规定第十六条规定的期限补缴的，社会保险经办机构可以按照社会保险法第六十三条第二款的规定，向用人单位开户银行或者其他金融机构查询其存款账户。”而《社保法》第六十三条第二款规定“用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户......”

《社保法》规定行使查询账户权力的为征收机构即地方税务部门，而《社会保险费申报缴纳管理规定》却又用一种似是而非的表述将权力赋予了经办机构即社保事业局（不是社保行政机关）。不一致之处十分明显。同样的情况将《社会保险费申报缴纳管理规定》第十八条、第二十五条与《社保法》第六十三条第二款、第三款进行对比也可以发现。

在这里《社会保险费申报缴纳管理规定》有违反《立法法》第八十条第二款的嫌疑，同时也明显有违《商业银行法》第三十条及《中华人民共和国行政强制法》第十条的规定。总体上给人一种立法“碰瓷者”的感觉，实践效果亦泛善可陈。

三、到底谁管

那么实践中到底该由哪个部门承担监管征收的责任？在无明确规定的情况下笔者更倾向于由人社行政部门。首先，人社行政部门有执法的依据、条件及能力。如前所述《社会保险费征缴暂行条例》依然有效，同时劳动保障监察机构有执法的软硬件条件、整套的执法规程及能力的储备。其次，相较于地税部门及社保经办机构，人社行政部门的投诉举报受理渠道更为畅通，而且人社行政部门负责社保事务已是社会多年所形成的观念。最后，实践中法律规定的征收机构存在较大惰性，缺乏积极作为的动力，从维护职工社保权益的角度出发人社行政部门似乎更应积极主动。

近来网间传言最高法要出台相关政策，打通诉讼解决社保征缴问题的通道，这是一个好消息，劳动者在维权时会多一种选择。但行政执法在此问题上的症结亦应引起高度重视，谁都可以管往往意味着都可以不管，早日出台层级更高的社保配套法规，理清行政部门之间的权责当为首要之务，在此之前就匆忙砸下法槌则不一定会金花四溅。

作者：王洪毅（鄂尔多斯劳动保障监察支队）