工伤认定申请能否适用时效中止中断
   案情简介
  山东聊城某生物有限责任公司（以下简称某公司）职工谢某2007年6月18日在工作中被硫酸烧伤，被医疗机构诊断为双下肢二度烧伤致残。由于公司及时支付谢某的医疗费用及相关工伤待遇，谢某一直未向劳动保障行政部门提出工伤认定申请。后因医治费用及转院问题双方发生争议。2008年5月19日，谢某向劳动保障行政部门提出工伤认定申请。劳动保障行政部门对谢某提供的材料进行审查后认为，该申请材料中缺乏最重要的要件之一：劳动合同或相关劳动合同证明文件，遂口头告知谢某应及时向劳动争议仲裁院提出劳动关系确认。5月27日，谢某向市仲裁机构提出劳动关系确认申请，7月10日，劳动争议仲裁机构作出裁定，认定谢某与某公司存在劳动关系。该公司不服，经初级、中级人民法院二审终审，2010年5月8日，中级人民法院下达判决书，认定谢某与某公司存在劳动关系。5月10日，谢某持工伤认定申请表、劳动争议仲裁机构和两级司法机构裁定、医疗诊断证明及相关资料向劳动保障部门提出工伤认定申请。对谢某提出的工伤认定申请，劳动保障行政部门内部产生了不同的处理意见。一种意见认为，申请人提出工伤认定申请时已明显超过1年的时限，不应受理；另一种意见认为，该案中的工伤认定申请人超过1年提出工伤认定申请，有其特殊的情况和原因，应该适用民事诉讼时效中止、中断的规定。最后，劳动保障部门采纳了第二种意见，受理了谢某的工伤认定申请并依法作出了工伤认定。
    争议焦点
《工伤保险条例》规定的工伤认定申请期间是时限还是时效？
案例分析
  工伤认定申请的期间是时效

  国务院《工伤保险条例》对工伤认定申请的期间作了规范要求。《条例》第十七条第一款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况,报经劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。”第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”《条例》对用人单位申请工伤认定适用的是“时限”概念，对职工及其亲属等申请工伤认定的1年申请期间的性质如何，是属于不变期间还是属于可以中止、中断的时效期间，均未作出规定。但从<条例>的立法原意看，第十七条第二款规定工伤认定申请期间应当属于时效范畴。
  通过分析不难看出，《条例》第十七条第一款对用人单位规定的30日申请时限，对用人单位来说是一种作为义务，目的是为了督促用人单位及时救治受伤职工，及时进行工伤认定申请和支付应由其承担的相关费用，以保障职工的合法权益。如其未在规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生的有关工伤待遇等费用由该用人单位负担。而第二款的规定与第一款的规定相比性质发生了变化。第二款是对用人单位不依法履行申请义务时如何保障受伤职工的合法权益的规定。该条款对于受伤职工个人及其直系亲属等来说，不是义务而是一种权利。既然是权利，就应该最大限度地保障权利更好地行使和实现，而不是过多地设置障碍，且工伤认定申请只有在劳动保障行政部门依法作出有效工伤认定之后，受伤职工才享有实体意义上的权利。因此，在用人单位不依法履行申请义务时，所赋予职工个人或其直系亲属等直接申请工伤认定的权利，应当是一种程序性的申请权利，而非实体权利。对于怠于行使权利的权利人，则由其承担丧失胜诉权的不利后果。
  基于上述理由,《条例》第十七条第二款关于1年的规定，理解为时效制度更为符合条例的立法目的，对受伤职工合法权益的保护更为有力。
工伤认定申请的期间可以中断、中止
  设立工伤认定申请期间的目的，一是督促劳动者尽快行使权利；二是便于工伤认定，避免因时间流逝造成证据灭失，防止工伤认定争议。因此，工伤认定申请应当属于请求权范畴，即请求他人为一定行为或者不为一定行为的权利，工伤认定申请期间有别于只适用于形成权的除斥期间，而类似于诉讼时效。工伤认定申请期间应当与诉讼时效一样可以中止、中断。
  尽管《条例》第十七条第二款未明确规定1年申请期间的中止和中断，但国务院法制办在《关于对<工伤保险条例>第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示的复函》(国法秘函[2005)39号）中指出，工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间，这说明1年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅是明确了不可抗力可以构成1年申请时效中止的法定事由,而没有表明是否还具有其他类似中止、中断的情形，但是，从保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神上看，应当认为《条例》第十七条第二款规定的1年的申请期间可以适用时效的中止、中断等规定。
  综上，从《条例》的立法原意和立法精神出发，劳动保障行政部门应当依法审查工伤认定申请是否在1年申请时效内提出，应当查明是否具有导致申请时效中止、中断的事由和情形，最大限度地保障权利人的合法权益。
  就案例中谢某来说，其受伤时间是2007年6月18日，提出工伤认定申请的时间为2008年5月19日，但由于没有与用人单位的劳动合同或劳动合同相关证明材料，申请人不得不申请劳动关系确认。这里应该说明的是，申请人由于不可抗力阻碍了工伤认定申请，障碍消除后理应恢复工伤认定申请期间。具体本案，障碍消除的时间是中级人民法院判决书的生效时间2010年5月8日，只要谢某在2010年5月9日至2010年6月10日向劳动保障部门提出工伤认定申请，就没有超过工伤认定申请的1年时效。
    作者    单位
    张秀丽  聊城大学
    栾居沪  山东省聊城市人力资源 和社会保障局