案情简介

关某于2020年2月26日申请工伤认定，称其于2020年2月23日到某木材厂干活，2月26日在工作中发生事故受伤。关某提交证人证言一份，证明其从2月23日到2月26日在木材厂干活，此外未提交其他证据。

在人社部门处理过程中，木材厂提交《情况说明》，否认与关某存在劳动关系，提出关某那几天到木材厂干活是为了帮助其在该厂工作的妻子完成当月生产任务。另据人社部门查实，关某与某物业公司存在劳动关系。事发时，关某向物业公司请假一周，处于休息状态。

人社部门以关某和木材厂之间劳动关系不明确为由作出《工伤认定中止决定书》，并告知关某通过仲裁诉讼程序确定与木材厂之间的劳动关系后，再申请恢复工伤认定。关某对中止决定书不服，提起行政诉讼。

本案经法院两审判决，最终维持了工伤认定中止决定。

分析讨论

在劳动关系有争议的情况下，工伤认定机构应当如何处理?

上述焦点问题可分三个层次解答：

首先，工伤认定机构在工伤认定中具有确定职工和用人单位之间劳动关系的职权，这是维护工伤职工合法权益的需要。

一个完整的工伤赔偿程序包括劳动关系确定、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤赔偿仲裁诉讼乃至执行等环节。如果将一些简单的劳动关系确定都推向仲裁和诉讼程序，将极大拉长受伤职工寻求救济的时间。

因此，最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（〔2009〕行他字第12号）指出：“根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”根据《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”。申请人提供材料的目的是证明受伤职工和用人单位之间存在劳动关系，工伤认定机构根据职工提供的证明材料才能判断劳动关系是否存在。

其次，对劳动关系争议较大、案件事实复杂的工伤认定案件，认定机关应当告知申请人通过仲裁或诉讼程序先行确定劳动关系，不宜直接作出判断。

人力资源社会保障部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第五条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。”

这是因为，《劳动争议调解仲裁法》明确将“因确认劳动关系而发生的争议”列为劳动争议，并对处理劳动争议设定了调解、仲裁、诉讼等一般程序。如果要求工伤认定机构在工伤认定程序中解决所有的劳动关系确定问题，将架空法律程序。

同时，劳动关系的确认涉及大量的证据材料，需要通过专门的法律程序，由双方当事人陈述辩论、举证质证。对劳动关系的确认结果，涉及用人单位工资支付、待遇赔偿等多重问题。如果一刀切地要求工伤认定机构对遇到的所有劳动关系争议一并作出判断，必然会导致工伤认定领域行政诉讼率升高，甚至激化劳动关系矛盾。

最后，合理划分工伤认定机构和仲裁诉讼机构认定劳动关系的界限，是解决这一问题的关键。

对于简单的、工伤认定机构通过调查核实能够判断出是否具有劳动关系的情形，应当由认定机关直接确定。

这类情况主要是指认定机关可依法获取以下合法真实的证据材料：工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册），缴纳各项社会保险费的记录，劳动者填写的用人单位招工招聘登记表、报名表等招用记录，考勤记录，其他劳动者的证言，证明双方存在劳动关系的公证文书，双方签字盖章确认的劳动合同等，或存在其他证据可证明双方存在劳动关系且用人单位在工伤认定举证期限内未提出异议的情形。

对劳动关系争议较大、案件事实不清的工伤认定案件，工伤认定机构应当告知申请人通过仲裁或诉讼程序先行确定劳动关系，不宜直接对劳动关系作出判断。本案即是如此。

从关某提供的证据来看，无法认定其与木材厂之间的劳动关系，且木材厂也否认双方存在劳动关系，这些都需依据相关规定及举证规则进行认定。

工伤认定机构依法中止工伤认定，合法合理。