2011年第6期：工伤申请期间的性质：应视为诉讼时效，而非除斥期间——杜益山诉江苏省扬州市人力资源和社会保障局不予受理工伤确定纠纷案

【要点提示】

工伤保险条例第十七条对工伤申请的期间作出了规定，以督促用人单位和其他申请主体及时完成工伤申请。该期间的性质应视为诉讼时效，而非除斥期间。

案件字号：(2010)扬维行初字第0017号   审理法院：江苏省扬州市维扬区人民法院

【案情】

原告：杜益山。

被告：江苏省扬州市人力资源和社会保障局。

第三人：江苏省扬州阿波罗蓄电池有限公司。

原告杜益山于2008年6月底被其所在学校扬州职业高级中学（旅游职业学校）作为实习生安排至第三人扬州阿波罗蓄电池有限公司参加实习，并于6月30日与扬州阿波罗蓄电池有限公司签订劳动合同。2008年9月16日下午，原告杜益山在操作机床时被压伤左手，经医院诊断为左手1%Ш度压伤。2009年6月2日，原告杜益山向扬州市劳动仲裁委员会申请工伤认定，该仲裁委于2009年6月9日以杜益山与扬州阿波罗蓄电池有限公司不存在劳动关系为由不予受理。

2009年6月11日，杜益山向扬州市广陵区人民法院提起人身损害赔偿诉讼，请求法院判决扬州阿波罗蓄电池有限公司及扬州职业高级中学给予民事赔偿，后于2010年4月7日经调解达成协议，两被告共赔偿杜益山2万元整。2010年6月2日，杜益山又向被告扬州市劳动和社会保障局申请工伤认定，同月4日收到该局的不予受理决定书，理由是工伤申请已过时效。杜益山不服该决定，向扬州市政府申请复议，2010年8月20日，扬州市政府复议维持了原决定。原告杜益山于2010年9月6日向扬州市维扬区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销被告扬州市劳动和社会保障局的不予受理工伤申请决定。

【审判】

江苏省扬州市维扬区人民法院查明：受伤职工杜益山向劳动保障部门申请工伤共二次。第一次申请日是2009年6月2日，离受伤日2008年9月16日不足一年，是在申请期间内作出的申请，对此双方无争议。第二次申请日是2010年6月2日，离受伤日已经超过1年，劳动保障部门以申请已经过时效为理由作出不予受理的决定。申请人则认为其2009年6月11日向法院提起的人身损害赔偿诉讼应是作为工伤申请时效的中断事由，应当从法院2010年4月7日审结之日重新计算申请时效，所以自己2010年6月2日重新申请工伤认定是在工伤申请期间之内。

法院认为，申请人2009年6月2日的第一次工伤申请可以引起工伤申请期间的中断，也即从这一天起1年内截止到2010年6月2日有权申请工伤。他于2010年6月2日即工伤申请期间的最后一天提出的第二次工伤申请，没有超过工伤申请期间，扬州市劳动和社会保障局应当受理其申请。通过法院与扬州市劳动和社会保障局沟通协调，并向他们发出司法建议书，劳动保障部门撤销了不予受理的行政决定，重新受理了杜益山的工伤申请。此案最终以原告撤诉结案。

【评析】

关于工伤申请期间的规定，我国工伤保险条例（以下简称《条例》）中共有两处：一是针对用人单位而言的，“职工发生事故伤害或者按照职业病防治规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报劳动保障行政部门同意，申请时限可以适当延长。”二是针对工伤职工方的，“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”长短有别的期间规定体现了立法者对工伤职工这一弱势群体的法律关怀，彰显了社会公平。但是，这两个期间是除斥期间还是诉讼时效，引来了不少争议。

有人认为工伤申请期间是除斥期间。根据这种观点，申请主体一旦未在法定期间提出认定工伤的申请，所丧失的是实体上的权利，而非程序上的权利。不仅如此，根据这一观点，上述期限也不可中止、中断、延长，因为除斥期间属于不可变期间。但是，笔者认为，工伤申请期间应为诉讼时效，而非除斥期间。

一、从立法目的来看。《条例》制定的主要目的是保障因工作遭受事故伤害、患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，《条例》规定的工伤申请期间如为除斥期间则有违这一立法目的。工伤保险的本旨就是分担用人单位的负担，保证受损害职工的权益得到维护，所以尽可能地让受损害的职工进入到工伤申请程序中来才符合当前我国立法的本意，才能发挥工伤保险的作用。另外，申请工伤与认定工伤是两个不同的概念，申请工伤是认定工伤的前提程序。承认工伤申请期间是诉讼时效，是为了使更多的受损害职工进入到认定工伤的程序中来，法律不要轻易地用时限已过的理由拒弱势群体于门外。

二、从除斥期间与诉讼时效的特点来看。第一，申请期间是可变期间。《条例》第十七条第一款规定用人单位申请工伤的期间是30日，如有特殊情况可经劳动保障部门同意适当延长。第二款规定工伤职业方的申请工伤期间是1年，虽然没有明确规定是否可以中止、中断和延长，但依据这个期间的规定与用人单位期间规定出于同一条，可推定为可变期间。《条例》规定用人单位在30日内申请工伤是为了督促单位及时申请工伤，以免证据材料的丢失，不利于工伤的认定；规定职工申请工伤期间为1年，是参照民事法律制度中规定对身体受到伤害要求赔偿的诉讼时效为1年，这样既有利于保护工伤职工权益，也有利于及时解决纠纷。

对用人单位更为严格的规定，都允许30日的期间是可变的，没有理由认为以保护工伤职工为目的的《条例》规定的职工方1年的申请期间是除斥期间。第二，申请期间经过，并不丧失实体权利。《条例》第十七条第四款规定：“用人单位未在本条第一款规定的时效内提交工伤认定申请，在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担。”这虽然是为了促进用人单位及时申请工伤，但也说明申请主体未在法定期间申请工伤，劳动者并不会丧失实体权利，否则，如果用人单位在法定期间未申请工伤的情况下，用人单位给付劳动者的有关待遇是没有法律依据的，用人单位也没有必要支付，即使支付了，也可以以不当得利要求劳动者返还。

三、从申请工伤的程序来看。《条例》第十八条规定了申请工伤应当准备的材料：一是工伤认定申请表；二是与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；三是医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。这三类材料中的第一类相对而言比较好准备，而后两项则有可能存在难度。现实中，由于各种各样的用工形式，有些是规范的，有些是不规范的，比如在校高职生到企业实习的学生与用人单位之间是否存在劳动关系，就不能轻易地得出答案，需要具体案件具体分析。在某些职工损害事件中，在申请工伤之前需要先要申请裁定是否存在劳动关系。

另外，对于有些比较严重的伤害事件，申请工伤的可能还存在医疗诊断、职业病鉴定等前置程序，这些事情都需要大量的时间，而且这些技术性较强的工作时间的把握也不是申请人所能掌握和控制的。如果认定申请工伤期间是除斥期间，将意味着在上述前置程序中所花费的时间仍然会被计算在3个月或1年的期间之中，这显然不利于受伤职工。有些省市已经认识到工伤时申请时效的性质不明给实务操作带来了麻烦，于是出台相应的规定以改变这一现状。比如，北京市2004年1月1日施行的《实施工伤保险条例办法》第十八条规定：“职工与用人单位之间因劳动关系发生争议的，由劳动争议仲裁委员会依法确认劳动关系。依法定程序处理劳动争议的时间不计算在工伤认定的时效内。”这个规定明确了工伤申请期间是时效，而且这个时效会因确认劳动关系的程序而中止。

综上所述，笔者认为，国家宜尽快出台相关规定明确工伤申请期间的性质。工伤申请期间应为诉讼时效，它可以因申请人主张权利或者向有关部门请求权利而中断。从中断时起，申请认定时效期间重新计算。因不可抗力或者有其他正当理由，申请人不能在规定的申请期间申请工伤认定的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，申请期间继续计算。其他正当理由包括工伤认定需要以其他法律程序处理结果作为工伤认定的前提。（文/陈慧（一审主审法官）、王睿冰、李益松作者单位：江苏省扬州市中级人民法院）