2008年第20期：职工上下班途中无证驾驶机动车致轻微伤应认定工伤——江苏省南京格威工贸有限公司与江苏省南京市江宁区劳动和社会保障局工伤认定纠纷上诉案

【裁判要旨】

职工上下班途中无证驾驶机动车导致事故伤害的行为并不属于违反治安管理的行为，依据工伤保险条例的规定应当认定为工伤。

案件字号：(2007)江宁行初字第45号；(2008)宁行终字第37号

审理法院：江苏省南京市中级人民法院

【案情】

原告：江苏省南京格威工贸有限公司（以下简称格威公司）。

被告：江苏省南京市江宁区劳动和社会保障局（以下简称江宁劳保局）。

第三人：吴翠红。

吴翠红系格威公司聘用的职工。2006年5月13日17时50分许，吴翠红无驾驶证驾驶无牌轻便摩托车下班途中，在湖熟镇丹桂村茅家路段与一辆牌号为鲁EE1368正三轮摩托车相撞致伤。交警部门认定吴翠红负此次事故的次要责任。2007年3月23日，吴翠红向江宁劳保局申请工伤认定，江宁劳保局于2007年7月9日作出工伤认定书，认定吴翠红为因工负伤。格威公司不服，向南京市劳动和社会保障局申请行政复议，南京市劳动和社会保障局于2007年8月31日作出行政复议决定书，维持了江宁劳保局对吴翠红的受伤作出的工伤认定结论。

格威公司诉至法院，称吴翠红无证驾驶无牌轻便摩托车发生交通事故致伤，符合《南京市工伤保险实施办法》等十五条第一款第（一）项、第（三）项不得认定工伤的情形，江宁劳保局作出的工伤认定书认定事实有误，适用法律错误，请求法院撤销工伤认定书。

江宁劳保局辩称：吴翠红系格威公司聘用的工人，格威公司具有独立法人主体资质。第三人吴翠红的受伤情形符合工伤保险条例第十四条第（六）项“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”的规定，属于因工负伤的情形。其作出的工伤认定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

【审判】

江苏省南京市江宁区人民法院经审理认为，被告江宁劳保局作为劳动保障行政部门，负责其辖区内的职工工伤保险工作。第三人吴翠红受伤后，向江宁劳保局提出工伤认定申请，江宁劳保局作出工伤认定，符合法定程序的要求。本案中，第三人吴翠红无驾驶证驾驶无牌轻便摩托车下班途中，发生交通事故受伤，符合工伤保险条例第十四条第（六）项规定的“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”应当认定为工伤的情形。被告江宁劳保局对此作出的工伤认定行政行为并无不当。

对于第三人吴翠红发生交通事故，公安机关是依据《中华人民共和国道路交通安全法》及《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》和《交通事故处理程序规定》的相关规定作出的责任认定，尚不能认为是公安机关的有关法律文书认定吴翠红违反治安管理，故本案情形不符合工伤保险条例第十六条第（一）项关于因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不得认定为工伤或者视同工伤的规定。故原告认为第三人吴翠红无驾驶证驾驶无牌轻便摩托车发生交通事故受伤，不得认定为工伤的主张不符合上述规定，法院不予支持。

据此，依照《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第（4）项之规定，法院判决驳回原告格威公司要求撤销被告江宁劳保局于2007年7月9日作出的江宁劳社工认字（2007）0237号职工工伤认定书的诉讼请求。

一审宣判后，原告格威公司不服，向江苏省南京市中级人民法院提起上诉。在二审审理过程中，上诉人格威公司与原审第三人吴翠红就民事赔偿达成和解协议，上诉人格威公司向二审法院申请撤回上诉。二审法院经审查认为上诉人申请撤回上诉确系其真实意思表示，符合法律规定，裁定准许上诉人格威公司撤回上诉。

【评析】

本案争议的焦点是：职工上下班途中无证驾驶机动车致使事故发生，能否认定为工伤。第一种意见认为，吴翠红系无证驾驶无牌轻便摩托车而发生交通事故致伤，符合《南京市工伤保险实施办法》第十五条第一款第（一）项的规定，职工因上下班途中受到机动车事故伤害，未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销期间驾驶机动车的，不得认定为工伤。第二种意见认为，吴翠红是在其上下班途中受到机动车事故伤害的，符合工伤保险条例第十四条第（五）项的规定，且不属于工伤保险条例第十六条第（一）项因犯罪或者违反治安管理伤亡不得认定为工伤的情形，故应当认定工伤。笔者同意第二种意见。

一、在把握工伤认定范围时应注意法律适用的位阶关系。

自工伤保险条例出台以来，国务院劳动部门和江苏省政府、南京市政府结合本部门或本地区的实际需要，围绕工伤保险条例颁布了一系列的规范性文件，如劳动和社会保障部《关于实施工伤保险条例若干问题的意见》、《江苏省实施工伤保险条例办法》、江苏省劳动和社会保障厅《关于实施工伤保险条例若干问题的处理意见》、《南京市工伤保险实施办法》、《南京市工伤保险实施细则》等等。从上述文件形式上来看，《江苏省实施工伤保险条例办法》、《南京市工伤保险实施办法》属地方政府规章，其余则多为劳动部门为了便于各自在实务中适用工伤保险条例或地方性规章而制定的规范性文件。

从上述文件内容上来看，无论是部门规章、地方规章还是其它规范性文件，均主要侧重于对工伤保险条例中涉及的概念进行解释，对工伤保险条例空白的区域予以进一步的规范。在适用的过程中，这些规章和规范性文件与工伤保险条例存在效力位阶关系。本案中，根据《南京市工伤保险条例实施办法》第十五条第一项第（一）款的规定，可以明确认定由于吴翠红无证驾驶机动车导致事故伤害，而不得认定为工伤，但在工伤保险条例中并无这样的规定。笔者认为，《南京市工伤保险条例实施办法》作为地方政府规章，在法律的位阶关系上低于作为行政法规的工伤保险条例，根据立法法的相关规定，行政法规的效力高于规章，在适用产生冲突时应当适用行政法规，故本案不能以《南京市工伤保险条例实施办法》作为法律依据。

二、无证驾驶机动车并不属于违反治安管理的行为。

根据工伤保险条例第十六条对于不得认定工伤或者视同工伤的规定，职工因犯罪或者违反治安管理伤亡的、或者醉酒导致伤亡的、或者自残的、或者自杀的，才不得认定工伤。结合本案的实际情况，笔者认为，吴翠红发生交通事故并承担次要责任，是公安机关依据道路交通安全法及道路交通安全法实施条例和交通事故处理程序规定的相关规定作出的责任认定，并不能认为公安机关的有关法律文书认定吴翠红的行为违反治安管理，吴翠红无证驾驶机动车的行为实质上是一种违反交通管理的行为，故并不符合排除适用工伤的规定。

在我国，劳动者在上下班途中因无证驾驶机动车受到事故伤害能否认定工伤，直接涉及三部法律规定，即工伤保险条例、治安管理处罚法、道路交通安全法。围绕这三部法律规范，考察相关法律条文的演变，可以得出这样的结论：现行法律体系并不认定无证驾驶机动车是属于违反治安管理的情形。业已废止的治安管理条例第二十七条曾规定：“违反交通管理，无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。”此条款明确表示违反交通管理的行为同时也是违反治安管理的行为，并且规定了罚则。而现行治安管理处罚法第六十四条则规定：“有下列行为之一的，处五百元以上一千元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款：（一）偷开他人机动车的；（二）未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的。”

在治安管理处罚法中，对于交通方面仅有以上具体规定，并且仅规定无证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶应受处罚，没有规定无证驾驶机动车应当如何处罚的相关内容。与《治安管理条例》相比，治安管理处罚法并未明确将违反交通管理的行为规定为违反治安管理的行为。而现行的道路交通安全法第九十九条则针对“未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的”设定了罚款类的行政处罚。在对工伤保险条例第十六条中的违反治安管理进行解释时则应根据现行的治安管理处罚法。理由如下：

1.原有的治安管理处罚条例在立法过程中将违反消防管理、交通管理以及户口或者居民身份证管理的内容都一并纳入治安管理处罚的范畴，而并未将交通管理等与治安管理加以区分。现有的立法技术已经开始变革此种情形，分别在消防法、道路交通安全法、居民身份证法中对于相关管理予以规范，以示不同。

2.现行道路交通安全法并无规定违反交通管理而应受治安管理处罚的内容，其本身的罚则针对的就是交通违法行为，而无证驾驶机动车正是作为交通违法行为而规范的。

3.现行治安管理处罚法第六十四条已经就违反交通管理应受治安管理处罚的两种具体情形予以规定，其中并不包含无证驾驶机动车应受治安处罚的内容，可见治安管理处罚条例中相关规定业已失效。

值得说明的是，根据治安管理处罚法第二条的规定，违反治安管理的行为属于妨害社会管理、具有社会危害性，但尚不够刑事处罚，而由公安机关依法给予治安管理处罚的行为。违反治安管理与犯罪之间的区别主要在于社会危害性的轻重，上文所探讨的职工上下班途中无证驾驶机动车导致事故伤害的情形，仅限于社会危害性较轻不足以构成犯罪的范畴。如果职工在上下班途中无证驾驶机动车而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失，因而触犯刑法，满足交通肇事罪等构成要件的，则属于因犯罪不得认定工伤的情形，不属于本文讨论范畴。（文/陈高峰、施丽燕，作者单位：江苏省南京市中级人民法院）