2016年第32期：行政决定未认定法律要件事实构成事实不清——胡初民诉江西省都昌县人力资源和社会保障局工伤行政确认行政纠纷案

【裁判要旨】

行政机关应根据其所适用法律、法规条款规定的构成要件认定事实并作出行政决定；如其行政决定未认定法律、法规条款规定的要件事实，构成事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。

案件字号：(2016)赣0428行初4号   审理法院：江西省都昌县人民法院   

【案情】

原告：胡初民。

被告：江西省都昌县人力资源和社会保障局。

第三人：九江市豪维顿服饰有限公司。

原告胡初民与黄萍香于1995年3月18日登记结婚。黄萍香系第三人九江市豪维顿服饰有限公司职工。2014年9月19日早上，黄萍香驾驶二轮摩托车去九江市豪维顿服饰有限公司上班。7时20分左右，当其行至都昌县城第四中学后大坝路段发生交通事故，黄萍香头部受伤，被送往都昌县中医院抢救无效死亡。公安交通管理部门接到报警后到达现场，事后出具了交通事故证明，但未就黄萍香的事故责任作出认定。

2015年8月23日，黄萍香之夫胡初民向都昌县人力资源和社会保障局提交工伤认定申请。2015年9月29日，都昌县人力资源和社会保障局作出九人社伤认字[2015]第1号不予认定工伤决定书，认定：黄萍香系九江市豪维顿服饰有限公司车工，2014年9月19日，事故人上班途中，骑摩托车行至四中后大坝路段，摩托车侧滑碰到路中间的花坛上，导致事故人头部受伤，送往都昌县中医院抢救无效死亡。对在这次事故中黄萍香造成的伤害，根据《黄萍香意外事故死亡调查审批表》的意见：经核实和对申报材料的道路交通事故证明、当天气象材料等审核，该起交通事故死亡事件属于单方交通事故，不符合《工伤保险条例》第十四条规定之情形，不予认定为工伤。

原告胡初民不服被告都昌县人力资源和社会保障局作出的决定，向法院提起诉讼，要求判令撤销被告作出的九人社伤认字[2015]第1号不予认定工伤决定书，并责成被告在合理期限内重新作出决定，且由被告承担本案全部诉讼费用。

【审判】

江西省都昌县人民法院经审理认为：《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……(六)在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。”本案中，针对原告胡初民提出的工伤认定申请，被告都昌县人力资源和社会保障局应围绕《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定的构成要件来认定相关事实是否存在，进而作出决定。即都昌县人力资源和社会保障局应在事实部分就黄萍香在该起交通事故中是否构成非本人主要责任或本人负主要责任作出认定。而都昌县人力资源和社会保障局在其作出的九人社伤认字[2015]第1号不予认定工伤决定书中，并未就上述关键事实作出认定。因此，该不予认定工伤决定书依法应予撤销。

综上，江西省都昌县人民法院依照行政诉讼法第七十条第(一)项之规定，作出判决：一、撤销被告都昌县人力资源和社会保障局于如15年9月29日作出的九人社伤认字[2015]第1号不予认定工伤决定书；二、限被告都昌县人力资源和社会保障局在本判决生效后60日内重新作出行政行为。宣判后，当事人未提起上诉，该判决已发生法律效力。

【评析】

一、行政机关依照法律、法规条款规定的构成要件认定案件事实，是依法行政的必然要求

行政机关围绕所适用法律、法规条款规定的构成要件认定事实，必须同时符合以下两方面要求：一方面必须全面认定构成要件事实，不能缺位，不作认定，或者只认定其中部分构成要件事实；另一方面，要确保所认定的构成要件事实清楚，有足够且合法的证据支撑。如果不符合上述任一要求，行政机关所作的行政决定则构成主要证据不足、事实不清。法律适用是一个逻辑与经验交互作用的过程，作为应然状态的法律规范适用于作为实然状态的案件事实，需要一个类比的过程。一方面是法律规定的行为构成，一方面是实际发生的事实行为，只有二者能够彼此对称时，法律规范才能够适用到具体的案件当中。这就要求行政机关在作出行政决定前，其视线要不断地在法律、法规和案件事实之间来回移动，不断修正两者之间的差异，继而认定符合法律、法规规定的构成要件事实，作出行政决定。

本案中，被告都昌县人力资源和社会保障局适用了《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定，作出不予认定工伤决定。《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……(六)在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。”但在认定书中，都昌县人力资源和社会保障局却仅认定该起交通事故死亡事件属于单方交通事故，进而作出不予认定工伤的结论，而未在事实部分就黄萍香在该起交通事故中是否构成非本人主要责任或本人负主要责任作出认定。

事实上，单方交通事故与本人负主要责任是两个不同的概念，两者既有重叠部分，也有相异部分，即单方交通事故有可能是本人负主要责任，也有可能是非本人主要责任，两者并不完全相等。诚然，本案中，交警仅出具了事故证明，未就事故责任作出认定。但正如法院面对诉讼案件在没有法律规定或事实难以查明的情况下不能拒绝裁判一样，行政机关仍应结合证据、日常经验法则等认定所适用法律、法规条款的构成要件事实是否存在，进而作出相应的行政决定。

二、行政机关未按法律、法规条款规定的构成要件认定事实并作出行政决定，违背了逻辑推理规律

与司法裁判相类似，行政机关在作出行政行为时，也需要运用三段论演绎逻辑推理，以确保其行政行为合法、正当。演绎推理是最常见、最重要的推理形式之一，它指由一般到特殊的推理，即根据一般性的知识，推出关于特殊性的知识。由于是由一般到特殊，结论寓于前提之中，或者说结论与前提具有蕴含关系，所以，它又是必然性推理。三段论逻辑推理的基本模式是，以有效的法律规范为大前提，以查明的案件事实为小前提，然后考量所查明的案件事实是否符合该法律规范，如符合则适用该法律规范得出相应的结论。三段论逻辑推理的重点是要解决大小前提的结合问题，弥合大小前提之间的缝隙，确保小前提符合大前提。

如果行政机关作出行政决定认定的事实与所适用的法律、法规条款规定的构成要件事实不符，从行政相对人或普通人的角度看，他们有理由质疑：法律、法规条款是这样规定的，凭什么行政机关认定一个与法律、法规条款规定不符的事实，就让行政相对人承担该条款的法律后果？如此，必然难以让人信服，法律效果和社会效果不好。按上述三段论推理基本要求，行政机关在适用某一法律规范时，应查明并认定与该法律规范相匹配的要件事实，如对该关键事实未作认定，即查明事实与所适用的法律、法规条款之间存在脱节现象，则该行政行为构成事实不清、主要证据不足。

在本案中，根据三段论逻辑推理的要求，被告都昌县人力资源和社会保障局所适用的《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定为大前提，其认定的案件事实为小前提，小前提必须与大前提相吻合，才能符合逻辑地推导出结论。即根据其所适用的法规条款规定，如受害人构成本人负主要责任，才可以得出对受害人不予认定为工伤的结论，而仅认定为单方交通事故显然与本人负主要责任的构成要件事实不相符，其得出不予认定为工伤的结论违背了逻辑推理规律。

综上，都昌县人力资源和社会保障局未围绕《工伤保险条例》第十四条第六项规定的受害人是否属于非本人主要责任认定事实，而作出不予认定工伤决定，既不符合以事实为依据，以法律为准绳的依法行政标准，也不符合逻辑推理的要求，其行政行为构成事实不清、主要证据不足，依法应予撤销。（张烈忠，江西省都昌县人民法院）