2012年第18期：企业申请工伤认定，劳动部门须告知劳动者并听取其意见——胡洪军与宁波市镇海区人力资源和社会保障局工伤认定决定纠纷上诉案

【裁判要旨】

企业提起工伤认定申请，并不意味着不会对劳动者产生不利影响。虽然按照规定，社会保险行政部门可根据审核需要对事故伤害进行调查核实，但工伤认定涉及劳动者重要权益，按照正当程序原则，劳动部门应当告知劳动者提出异议和证据的权利，在听取意见后作出工伤认定的决定。

案件字号：(2012)甬镇行初字第3号；(2012)浙甬行终字第58号

审理法院：浙江省宁波市中级人民法院

【案情】

原告：胡洪军。

被告：宁波市镇海区人力资源和社会保障局。

第三人：宁波市镇海声光金属型材有限公司。

原告胡洪军系第三人宁波市镇海声光金属型材有限公司职工，双方存在劳动合同关系。2011年5月5日，原告胡洪军在上夜班时，胸部被推车把手撞到，经短暂休息后疼痛减轻未予重视，未到医院诊治。2011年6月4日，原告拉车时再次感到胸背疼痛，于2011年6月5日到宁波大学医学院附属医院就治，2011年6月19日出院，出院诊断为胸背部软组织损伤。2011年6月29日，被告受理第三人提交的工伤认定申请后，于2011年8月4日作出镇劳社工认［2011］1191号工伤认定决定书，认定该起事故为工伤事故，原告胸背部软组织损伤为工伤。

原告胡洪军对被告宁波市镇海区人力资源和社会保障局作出的工伤认定决定不服，于2011年10月8日向宁波市人力资源和社会保障局申请行政复议。宁波市人力资源和社会保障局于2011年12月2日作出甬人社复决［2011］14号行政复议决定书，维持了被告作出的工伤认定决定。

原告胡洪军不服，诉称其于2011年5月5日在第三人处工作时，在用手推车拉产品时，胸部被推车把手撞到，当时未到医院就诊；2011年6月4日再次拉车时，因产品过重，用力时感觉胸背部疼痛，6月5日到医院就诊，被诊断为胸椎推行性改变，T7、8、9及T11椎体轻度变形，6月17日诊断为T7-9椎体压缩性骨折。

根据《工伤保险条例》第十四条、第十八条及第十九条等相关法律规定，被告受理第三人工伤认定申请后，应对该事故进行调查核实，听取原告的意见并提交相关的事实材料，但被告并未调查核实原告提交的材料，未听取原告的意见即作出工伤认定决定。综上所述，原告对被告将原告所受伤害认定为工伤无异议，但对该工伤认定决定中认定的事实有异议，故诉至法院，请求法院依法撤销被告作出的工伤认定决定，并判令被告认定原告胸背部软组织损伤且胸7-9椎体压缩性骨折为工伤。

【审判】

浙江省宁波市镇海区人民法院认为：根据《工伤保险条例》第五条第二款规定，被告宁波市镇海区人力资源和社会保障局在本辖区内具有依法作出工伤认定决定的职权。根据《工伤保险条例》第十八条规定，被告宁波市镇海区人力资源和社会保障局接到第三人宁波市镇海声光金属型材有限公司工伤认定申请及提交的相关材料后，根据宁波大学医学院附属医院出具的出院记录及王伟庆、张生勇二人的证人证言，认定原告胡洪军胸背部软组织损伤为工伤并无不当。

原告胡洪军虽提出异议，认为被告在作出工伤认定决定时应听取原告的意见，向原告调查核实相关情况，但根据《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门可根据审核需要对事故伤害进行调查核实，被告向原告调查核实相关情况并非其作出工伤认定决定的必经程序，且第三人向被告提出工伤认定申请时，原告已在工伤认定申请表受伤害职工或亲属意见栏中签字，并未针对该次工伤认定提出意见，原告就此提出的异议，本院不予采纳；原告虽称其胸7-9椎体压缩性骨折应认定为工伤，但并未提供医疗诊断证明或与医疗诊断证明具有等同效力的证据予以证明，原告就此提出的异议，法院不予采纳。

综上所述，被告宁波市镇海区人力资源和社会保障局作出的镇劳社工认［2011］1191号工伤认定决定,事实清楚，适用法规正确。但被告作出的工伤认定决定书中，未详尽说明作出工伤认定决定的理由，存在瑕疵，法院对此予以指正。据此，依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第56条第(4)项的规定,判决驳回原告的诉讼请求。

原告胡洪军不服（2012）甬镇行初字第3号行政判决书，向宁波市中级人民法院提起上诉。

在浙江省宁波市中级人民法院审理过程中，上诉人胡洪军申请撤回上诉。经审查，宁波市中级人民法院裁定准许上诉人胡洪军撤回上诉。

【评析】

本案的争议焦点主要在于企业提起工伤认定申请，劳动部门受理后，是否应当告知劳动者享有提出异议的权利并听取意见。对此主要有两种观点：一种观点认为，根据《工伤保险条例》第十九条的规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。据此劳动部门可根据实际情况需要选择是否向劳动者进行调查核实，在工伤认定事实清楚、结果对劳动者有利的情况下，也可以不向劳动者进行调查核实；另一种观点认为，尽管按照相关规定，劳动部门具有进行调查核实的自由裁量权，但不进行调查核实并不意味着不需要告知劳动者权利义务。

尤其是工伤认定结果有可能对劳动者产生不利影响，在这种情况下，根据正当程序原则，劳动部门就负有告知劳动者救济权利的义务，并应当听取劳动者意见。本案在实际审理过程中未采纳劳动者的异议，主要是基于调查发现劳动者所受工伤认定以外的伤害为陈旧性老伤，并非该次工伤事故造成，且用人单位申请工伤认定时，劳动者并未发表意见却予以签字。故尽管劳动部门程序上存在瑕疵，但未对劳动者产生实质影响，从行政效率角度考虑，以判决驳回诉讼请求为宜，不需判决撤销工伤认定决定。

笔者认为，企业提起工伤认定申请，并不意味着对劳动者产生不利影响。尽管按照规定，劳动部门可根据审核需要对事故伤害进行调查核实，但工伤认定涉及劳动者重要权益，按照正当程序原则，劳动部门应当告知劳动者提出异议和证据的权利，在听取意见后决定是否进一步调查核实，并作出工伤认定决定。对此可以从以下两个方面来进行分析：

一、对《工伤保险条例》第十九条第二款的重新认识

《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。对于该条的理解，一般认为主要适用于用人单位未按规定提出工伤认定申请后，劳动者自己申请工伤认定的情形。在这种情况下，劳动部门受理后，应向用人单位发出举证通知书，由用人单位承担否认是工伤的举证责任。对该条之所以这样理解，主要是考虑通常情况下，用人单位申请工伤认定，劳动者不会认为自己所受伤害不是工伤。而劳动者提出工伤认定申请时，用人单位极有可能不认为是工伤。

本案的情形较为复杂，劳动者本身受过两种伤害，用人单位在提起工伤认定时只申请了其中一种伤害的工伤认定，而劳动者认为自己所受两种伤害均应认定为工伤。鉴于现实中劳动者的实际举证困难以及《工伤保险条例》的立法目的，毫无疑问本案中的情形也应适用第十九条第二款的规定，由用人单位承担举证责任。但本案的矛盾在于，用人单位只申请劳动者所受一种伤害的工伤认定，劳动部门也并未告知劳动者该相关情况，导致劳动者在工伤认定中不能提出异议，第十九条第二款中对劳动者举证方面的的特殊保护也无从实现。

出现这种情况的原因一方面是简单原则性的立法与千差万别的现实的冲突，另一方面也反映出立法程序性设计的不完善。但司法者只能去适应法律，根据立法的目的、精神来解释法律，因此本案中用人单位申请工伤认定，劳动部门应当告知劳动者，保障劳动者提出异议的权利，并适用《工伤保险条例》第十九条第二款对举证责任分配的规定。

二、正当程序原则在工伤认定程序中的适用

现行《工伤保险条例》、《工伤认定办法》经过修订已有了较大完善，但不少规定仍偏原则性，不够明确具体。笔者认为应适用正当程序原则来完善工伤认定的程序。

正当程序原则是西方市场经济发达国家行政程序立法普遍确立的一项基本原则，体现了程序正义最低限度的要求，贯穿于行政机关所采取的各种行政程序之中，是包括法定程序与非法定程序在内的所有行政程序必须遵循的基本原则。也就是说，任何行政程序都必须满足正当程序的最低限度要求。

正当程序原则一般包括四项内容：一、告知程序。主要包括公开程序和通知程序。公开程序即凡涉及相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定应予保密外，有关机关均应向社会公开。通知程序指行政主体在进行某项行为之前、之中或之后对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务、如何行使以及其他事项，负有以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务。二、说明理由程序。即行政机关将作出行政决定在事实和法律上的理由向行政相对人说明。三、听取意见陈述。行政机关作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利行政行为的，必须听取行政相对人的陈述和申辩。四、救济程序。即有关国家机关对行政主体的违法和不当行为进行补救的程序。我国现行法律或有关单行法规中，均有不少涉及正当程序原则的内容。

从我国行政审判实践来看，法官在裁判行政案件时往往会充分考虑相对人的权益，注重审查程序方面的问题，甚至间接或者直接地提及正当程序理论，运用正当程序理论审判案件，这在《最高人民法院公报》发布的案例中多有体现。例如张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案，二审法官在裁判理由中论证到：“行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。”

根据现行工伤认定相关规定，申请的主体主要是劳动单位，只有在劳动单位未提出申请时，劳动者及其近亲属才可以申请。用人单位提出工伤申请的法定材料中不包括劳动者的意见。劳动部门受理申请后，可以根据需要选择进行调查核实，但具体何种情况下需要调查核实范围也并未明确。从这些规定来看，在用人单位提起工伤认定申请到劳动部门作出工伤认定结论的整个过程中，实质处于行政行为相对人地位的劳动者严重缺少参与权，几乎没有可以发表意见的机会。

这不仅对于劳动者权益的保护十分不利，也不符合正当程序原则。此外，本案中的情况说明，不能认为用人单位提起工伤认定申请就一定对劳动者有利，而剥夺劳动者知晓工伤认定过程、充分发表和陈述意见的机会。

综上所述，用人单位提起的工伤认定，劳动部门受理后，应当告知劳动者受理的情况及享有的权利，给予劳动者发表意见和陈述的机会，并将劳动者意见作为是否进行调查核实的重要考虑因素。（文/王禹，作者单位：浙江省宁波市镇海区人民法院）