关于工伤认定中上下班机动车事故适用问题的思考

     据扬子晚报网消息：2006年9月8日晚上8点多钟，30多岁的孙某骑电动车下班回家，突然连人带车摔倒。孙某随即被送往医院，经检查出现重度颅脑外伤等各种症状，后经抢救无效死亡。孙某的丈夫刘某认为妻子是在上下班途中出了事故的，应当为工伤，于是到南京市江宁区劳动保障局为妻子申请工伤。区劳保局于当年12月11日作出《工伤认定书》，认定孙某为非因工死亡。刘某不服，后起诉到法院。劳保局辩称，根据《工伤保险条例》（以下简称《条例》）的规定，在上下班途中受到机动车事故伤害的才能被认定为工伤，而孙某当时骑着电动车，并不属于机动车，因此他们作出的认定书并无错。刘某的代理人徐永权律师认为，本案的电动自行车属非机动车没有法律依据，一审法院经过审理后认为，孙某骑的电动车不属于道路交通安全法规定的机动车范围，最后驳回了刘某的诉求。

    据笔者了解，类似的上下班途中发生的电动车事故能否认定工伤的案例，除了在江苏，在山东、成都等全国各地已引起普遍的争议，限于《条例》的“机动车”规定，尚未有将此认定为工伤的案例出现。由于我国目前电动车使用量的急剧增加，且电动车的时速设计已经大大超过了每小时20公里的速度，其交通肇事后对人身的伤害度已经不输于机动车。由此引发了笔者对工伤认定条款中机动车事故适用问题的思考。

    一、上下班途中交通事故在我国工伤适用中的变化
    工伤，又称职业伤害，是指劳动者在从事职业活动或者与职业责任有关的活动时所遭受的事故伤害和职业病伤害。1964年第48届国家劳工大会将上下班交通事故列入了工伤的范围。上下班途中发生的交通事故是我国现行工伤认定范围中惟一非直接工作原因的情形，始见于1996年8月12日由劳动部发布的于当年10月1日起实施的《企业职工工伤保险试行办法》（以下简称《办法》），即劳部发[1996]266号文。之前，我国一直沿用的有关工伤的规定，是由劳动部于1953年1月26日公布试行的《劳动保险条例实施细则修正草案》，其中所列举的可以享受因公负伤的待遇的皆与工作有直接关系的情形。

    《办法》第八条第九项规定，“在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的”应当认定为工伤。此《办法》到国务院正式出台《条例》后确定为“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”。（见《条例》第三章第十四条第六项）

    从以上两项的文字表述上，我们可以很直观地发现，上下班途中发生事故可以认定为工伤的情形上，《条例》比之《办法》有了很大的修正。

    首先是时间概念上，《条例》取消了《办法》中的“规定时间”。以笔者的理解，弃“规定时间”即是对上下班时间的认定上有了更大的空间。从法执行的一般原则上讲，没有“法定”，固然也不能乱定，而应有“理”定，即依合理性原则确认，也就是法律上讲的自由裁量权。

    其次是路线的概念上，《条例》仅有“途中”，而不再沿用《办法》中的“必经路线”，这也是《条例》比《办法》更宽松的地方。实践中的掌握上，一般以从出发地出发到目的地为方向的任何相对合理的路线，都可以作为上下班途中作认定。

    再次，关于“事故”，《条例》与《办法》，也有了很大的变化：一是不再限定于《办法》的“道路交通事故”，这一突破应该理解为包括公路、铁路以及航空中的任何机动车事故，同时，也不以职工个人是否承担事故责任为限制条件。在《条例》颁布实施后，南京等地曾经就为火车是否属“机动车”事故来作工伤认定引发过不止一个案例，显然，从《条例》的文本理解，以“道交法”中的机动车概念用作工伤认定中的“机动车”解释，是明显的狭义解释，并非条文反映的本意。至于交通事故中“不问责”的规定，可以理解为工伤认定的“无责任补偿”原则，即不追究受害人责任，无论职工在事故中有没有责任，都应依法得到补偿。这是工伤保险的特殊原则，也是世界各国的通用做法。

    一句话，从《办法》到《条例》，上班途中发生事故认定工伤的条件越来越宽，受益的职工也越来越广。

    二、机动车事故纳入工伤保险的诸多矛盾
    无锡市从2004年实施《条例》以来，因上下班途中遭遇机动车事故而认定为工伤的，每年都要占全部工伤事故的12%以上，每年因工死亡的人数中属于机动车事故的更是稳定在40%左右，最高的2005年则高达50%。机动车事故成为职工工伤的第一杀手。从大量的机动车事故认定工伤的案件中，笔者发现，它一方面保障了事故职工的伤害补偿，但是另一方面，也引发了多方面的矛盾。主要有：

    1、与直接工作原因造成工伤之间的矛盾。首先，在工伤认定中，认为不是工伤的举证责任在用人单位，而恰恰上下班途中已经脱离了用人单位的管理范围，在这样的情况下要用人单位举证，多少显得不尽合理；其次，由于机动车已经在我国强制实行第三者责任险，而且我国的工伤保险又不实行“单赔制”，由此造成在无本人责任存在的情况下，同样等级的工伤待遇，直接工作原因的补偿反而低于了间接工作原因的补偿，这与工伤保险本身保障职业伤害的宗旨也显得不一致。

    2、与其他非直接工作原因伤害之间的矛盾。上下班途中机动车事故是工伤认定六项条件中惟一不具有直接工作原因的情形。但日常生活和工作中，因工作的间接因素造成的伤害情况无以概述和罗列，而在所有的非直接原因中独独将机动车事故列入可以认定工伤的范围，势必造成与其他非直接的工作原因受到的伤害之间的矛盾。

    3、与上下班途中其它交通事故之间的矛盾。上下班途中非机动车事故的情形十分复杂，由于均排除在工伤保险范围之外，引发的矛盾十分激烈。比如，本文开头提到的电瓶车事故。同时由于非机动车事故的受伤者很难主张到赔偿，造成这类事故的伤害者与机动车事故伤害者损害结果之间的大相径庭，尤其是机动车全个人的责任事故与非机动车无个人任何责任的事故之间，两者所接受的结果与法治所追求的公平、公正原则十分背离。

    4、与工伤保险权利义务之间的矛盾。根据我国工伤保险缴费费率设定的原则，国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率。而上下班途中的事故既没有规律可循，也没有行业特征的性质，在分解类似“工伤”的风险上，寻求不到权利义务关系的对等。

    三、机动车事故在工伤保险中何去何从
    工伤保险是社会保险体系中不可或缺的组成部分。随着我们社会主义现代化事业的不断发展，自改革开放，尤其是上世纪90年代中后期劳动保障立法步伐不断加快以来，我国的社会保险不仅在制度的框架上完成的基本的构建，而且在社会保险实际所惠及的人群及保障的水平上都有了长足的进步，工伤保险也是如此。除了适用范围的扩大，在工伤认定的情形上，也确立了向劳动者倾斜的理念，更好地维护了劳动者的权益。

     毋庸置疑，社会的进步必然带给公民更多的保障和福利，但是，在工伤保险范围内的机动车事故的适用由于存在上述诸多矛盾和问题，将来何去何从，从法治的公平、公正、正义的价值考量，必须作新的调整和修改。

      扬子晚报执笔认为，无非两条：一条是索性取消对上下班途中机动车事故的工伤认定；另一条，则将《条例》的该项修改为：“职工在上下班途中，受到意外伤害的，应当认定为工伤。”无论选哪一条，都能更好体现公平的原则。

      取消上下班途中机动车事故认定工伤的理由很简单，可以化解掉此条存在的种种矛盾，由于有机动车事故第三者责任险的强制实行，发生非本人责任事故的，劳动者的权益依然能够得到救济和保障。放宽本条的适用，将上下班途中的所有意外或者事故伤害均纳入工伤保险，可以体现对职工上下班途中风险的统一的、平等的、一致的保障。即取消《条例》现行的第十四条第六项。事实上现行的该条条款已经成为一条“恶法”，尤其是职工个人无证无牌驾驶机动车发生事故的，由于不能适用《条例》排除条款中的“违反治安管理”而还能够享受工伤保险的保护，相反，假如是职工无辜被非机动车伤害的，却得不到补偿。这是其一。其二，工伤保险体现的是雇主责任，而上下班途中的责任归责于雇主也显得极为不合理。实施工伤保险的宗旨不仅体现在保障职工受伤后的伤害补偿，也表现在雇主对自身生产安全和劳动保护的责任上，而上下班途中则完全不由用人单位掌控，用人单位更无力改善职工上下班途中的安全状况。其三，工伤保险基金征集是按以支定收为原则的，机动车如此高的事故率和死亡率必然加重工伤保险的征收费率，这对参保的用人单位而言，也有相当的不合理性。