是否受理工伤认定申请应采用形式审查标准

基本案情

2008年，煤业公司职工郭某因一期尘肺被认定为工伤。同年9月，郭某与煤业公司解除劳动关系。10月，郭某又回到煤业公司工作。2014年2月，郭某被诊断为煤工尘肺贰期，以此为由递交材料提出工伤认定申请。某区人社局查阅档案核实材料后，认为郭某患一期尘肺已被认定为工伤，煤工尘肺贰期属伤残情况发生变化，故作出工伤认定申请不予受理决定书。郭某不服该决定书，遂提起行政诉讼。

分歧

一种观点认为，对工伤认定申请是否受理可采用实质审查标准，因区人社局查阅相关材料后已认定郭某尘肺贰期仅是同一职业病的不同伤残情况，故作出工伤认定申请不予受理决定书并无不当。

另一种观点认为，对工伤认定申请是否受理仅应进行形式审查，不应在受理阶段便进行实质性审查，并以此为由作出不予受理决定书。

法官评析

笔者同意第二种观点，理由如下：

1、从提交申请材料的法律依据上看。第一种观点源自《工伤认定办法》第八条规定，对劳动者提交工伤认定申请材料完整的，劳动行政部门作出受理或者不予受理的决定，故对申请材料的审核可为实质性审查。该观点陷入片面解释法律的误区：首先，从法律位阶上看，《工伤保险条例》系国务院制定，《工伤认定办法》由劳动和社会保障部颁布，故后者不可突破前者的相关规定。在《工伤保险条例》并未明确申请材料的审查标准时，不能认为《工伤认定办法》对此作出了明确认定，否则即是下位法对上位法规定的限缩，且损及当事人权益。其次，《工伤认定办法》作如此规定，应是考虑到实际操作中存在即使当事人提交的申请材料完整，但亦会存在其余程序性事项不符合的情况，如已经超过了申请期限且无正当理由等事项，进行受理并无实质意义，可以不予受理。

2、从提交申请材料的证明程度上看。按工伤保险相关法律法规规定，劳动者提起工伤认定申请时提供材料的种类是明确的，但材料要达到何种证明程度才符合工伤认定的申请条件，在法律规定和现实操作中相对模糊。《工伤保险条例》第十九条规定，在工伤认定阶段的举证责任分配中，是否为工伤的举证责任主要由用人单位承担。举重以明轻，在工伤申请阶段，劳动者应担负初步证明责任即可，若要求劳动者在提起工伤申请时便需提交相对完整、能充分证明工伤的材料，不仅与工伤保险的立法目的相悖，更是无视工伤认定案件中劳动者处于天然的弱势地位。因在工伤申请中劳动者担负的是初步证明责任，与此相对应，社会保险行政部门对材料的审核应为形式审查。若为实质审查，则与劳动者的证明责任相冲突，不仅与现实需求不符，更增加了劳动者不必要的举证负担。

3、从工伤认定程序的阶段划分来看。按依法行政原则，行政机关行使行政职权需按相应法定步骤进行，工伤认定流程可分为申请、受理、举证、调查核实、认定等阶段。《工伤保险条例》第十九条规定，在受理工伤认定申请后，社会保险行政部门才能行使调查核实职权。例如，根据劳动者提交的材料问询证人，作调查笔录；向用人单位发出举证通知，要求举证等。由此，申请、受理属于程序性处理阶段，还须经过各方当事人的举证、社会保险行政部门对证据材料的调查核实等实体性处理阶段，行政机关才能作出是否为工伤的认定。故在程序性的申请、受理阶段，其审查标准应为形式审查。本案中，区人社局在申请、受理阶段便进行了查证与核实，已对郭某是否属于工伤作了实质性判断。

综上，行政机关未能区别工伤认定中的不同阶段及相对应的不同职责，混淆了受理工伤申请的审查标准，使本应为程序性的文书担负起了实体性的责任，故该不予认定决定书应予撤销。

（作者：陈小康、景象、顾鲁晓，重庆市高级人民法院、重庆市第一中级人民法院、重庆市江北区人民法院）