没有交通事故认定书时如何认定“非本人主要责任”？

【案情】

   2015年3月6日20时许，张女之夫、某公司职工王男骑摩托车下班回家途中，不慎被村民李某因建房而堆积在道路上的沙堆绊倒，并致当场死亡。同月12日，当地交警部门作出道路交通事故证明，对上述事实予以证明，但没有认定事故责任。其后，某法院就张女诉李某和该市公路局交通事故人身损害赔偿纠纷一案作出民事判决，判决李某、公路局分别对张女承担35%和15%的民事赔偿责任，其余50%的责任由张女自行承担。再后，张女申请当地人力资源和社会保障局（以下简称人社局）认定王男死亡为工伤，人社局作出不予认定工伤决定。

   【分歧】

   对于本案是否应当认定工伤，有分歧意见。第一种意见认为，王男死亡符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，应当认定为工伤。第二种意见认为，王男死亡不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，不应当认定为工伤。

   【评析】

   笔者持第二种意见。

   1.民事赔偿责任不等于交通事故责任

   人民法院在审理交通事故民事赔偿案件中所确定的责任是民事赔偿责任，《工伤保险条例》第十四条第（六）项所指的“责任”是交通事故责任。民事赔偿责任不等于交通事故责任，不能因为人民法院判决当事人承担了50%的民事责任，就认定其对交通事故负50%的责任。

   关于交通事故责任与交通事故损害赔偿责任的区别，可以从以下几个方面予以理解：（1）责任性质不同。前者是行政责任，如：警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留；后者是民事责任，如恢复原状、赔偿损失。（2）因果关系不同。前者是交通违章行为与交通事故之间的因果关系，旨在于说明导致交通事故的成因，以及各成因对交通事故所起的作用大小，属于“事实因果关系”；后者是违法行为与损害结果之间的因果关系，旨在于解决赔偿责任的范围、比例，属于“法律因果关系”。（3）责任主体不同。前者是违反道路交通法规，对交通事故的发生负有责任，依法应当接受行政处罚的人，包括车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员；后者是依法应当承担民事责任的人，他可能是交通事故责任者，也可能是车辆所有人、其他对车辆有支配权的人以及取得运行利益的人。

   2.交通事故认定书属于应当接受审查的证据而不是依法具有法律效力的行政行为

   道路交通安全法第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”全国人大法工委在《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》中指出：“交通事故责任认定行为不属于具体行政行为。”人力资源和社会保障部以第8号令公布的新修订的《工伤认定办法》第十一条亦规定：“社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：……调查核实工作的证据收集参照行政诉讼证据收集的有关规定执行。”据此，交通事故认定书属于应当接受审查的证据，而不是依法具有法律效力的具体行政行为。其是否合法、真实，是否具有关联性，还应当进行审查。

   3.社会保险行政部门依法具有认定“非本人主要责任”的职责

   事实上，因为肇事车辆逃逸、事故现场遭到破坏等种种原因致使交警部门无法查清交通事故责任的情况是时常发生的，公安部《道路交通事故处理程序规定》第五十条即对此情况下的处理作出规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实……”但是，由于《工伤保险条例》并未将交通事故责任无法查清作为社会保险行政部门不予认定工伤或者拒绝受理的情形予以规定，根据该条例第十四条第（六）项，结合道路交通安全法第七十三条的规定，应当推定社会保险行政部门具有认定是否属于“非本人主要责任”的法定职责。

   人力资源和社会保障部办公厅于2011年6月23日对“各省、自治区、直辖市人力资源社会保障厅（局），福建省公务员局，新疆生产建设兵团人事局、劳动保障局”下发了《关于工伤保险有关规定处理意见的函》：“关于新工伤保险条例第十四条第六项的规定如何理解和适用问题……‘非本人主要责任’事故认定应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或司法机关，以及法律、行政法规授权组织出具的相关法律文书为依据。”笔者认为，该文件从文件形式的角度分析系上级行政机关对下级行政机关所发出的行政文件，不具备立法法所规定的法律文件的形式要件。从法律性质的角度分析，该文件系人力资源和社会保障部办公厅代表该部对《工伤保险条例》第十四条第（六）项所作的行政解释，而一般来说，行政解释对于人民法院皆无拘束力，并非法源。

   4.本案当事人应对交通事故承担全部责任而非“非本人主要责任”

   本案中，交通事故成因十分明确：王男骑摩托车回家途中，没有注意观察道路通行条件，发生了单方交通事故，其行为违反了道路交通安全法第三十八条关于“车辆、行人应当按照交通信号通行……在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行”的规定。据此，应当认定王男对本案交通事故承担全部责任而非“非本人主要责任”，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，不应当认定为工伤。