韩国的工伤保险制度

  韩国的工伤保险制度
    ■胡世前
    摘要：韩国的现代化工伤保险制度是从1964年颁布的《劳动灾害补偿制度》演化而来的。在世界化和信息化时代，韩国政府为了应对骤变的国内外形势和满足国民的多元化公共需求，经过多次修订和完善终于出台了具有鲜明韩国元素且惠民性较高的工伤保险制度。韩国的“预防优先”和“科学合理补偿”的工伤保险基本理念对完善我国工伤保险制度有极大的启示和借鉴意义。
    关键词：韩国 工伤保险 工伤补偿
    工伤保险制度
    工伤保险制度应涉及事故预防、工伤治疗与康复、工伤补偿、工伤人员再就业扶植等与安全生产管理有关的全过程。虽然，安全事故预防是从本质上减少工伤治疗、康复、补偿经费支出和维护社会稳定的根本环节，更是实施工伤保险制度的初衷。但是，随着工业化速度的加快，从业人员所需要承担的职业意外风险也变得更加复杂和不可预测。2001年以后，为了更大程度地保护从业人员基本权益和遏制恶性工伤事故的发生，韩国政府采取了扩大工伤保险覆盖率、执行工伤事故雇员无责原则、丰富工伤补偿种类和提高工伤补偿标准等应对措施。
    韩国从2001年开始强制性地推进工伤保险全面覆盖1人以上企业的相关工作，截至到201 3年底，工伤保险的覆盖率已接近100%o这主耍可以归纳为两方面原因：一是政府部门依法依章对企业安全生产进行严格的管理和监督。二是由于在社会中形成先进的安全文化，有效地提高了雇主的社会责任感与雇员自我维权意识，同时，韩国政府认真贯彻执行工伤保险制度的雇员无责原则。韩国工伤保险的”双重保护”机能，既有效地保障了因流动性较强或频繁”跳槽”导致雇佣关系难以确认的从业人员的基本权益，又减少了确定和划分工伤事故中雇佣双方责任的时间与经济成本。因此，在工伤事故发生以后政府全额垫付工伤事故善后费用的方式，可以从根本上保障工伤人员的基本权益不受侵害。如果是企业存在安全管理过失情况，事后政府将向企业进行追偿和法律问责。韩国工伤保险制度科学合理的设计和高效有力的实施，大幅度提高了安全生产水平，维护了社会稳定，减少了工伤保险基金的不合理支出。
    韩国还充分利用高度透明的公民信用评价等级体系，来约束和管理雇主的安全管理与工伤补偿行为。当政府权威部门认定雇主确实存在疏于安全管理行为时，其个人信用等级将视情况被相应低。在此基础上，如果雇主客观具有经济补偿能力，但又拒绝承担相应赔偿责任时，其个人信用等级将被权威部门设定为“信誉不良”。韩国是信息化程度高且十分重视“信誉”的国家，如果成为“信誉不良”公民，则意味着相关公民的社会生活基本结束。
    2007年，韩国劳动部受理了全国总工会关于定期调整工伤补偿标准的提案，经过调研、评估及听证等行政环节以后，决定将参照全国年平均工资和物价上浮比率每年对工伤补偿标准进行一次动态调整。目前，韩国工伤保险的保障范围极广，支付种类也相当丰富，其中包括：医疗保障(E)、短期收入保障(F)、长期收入保障(G)等。如表1所示，韩国工伤保险制度规定需要住院治疗4日以上的工伤人员，在领取疗养康复补贴(EB)的同时，还可以申领休业补贴(FBl)和伤残年金(GBl)。由于EB是政府部门直接向相关医疗或康复机构进行经费划拨，该操作方式既避免了工伤人员因医疗费用报销问题往返于医疗机构与公共部门间的繁琐，又在一定程度上降低了“过度工伤医疗”情况出现。FB1和GB1的补偿或年金额取的两种选择方式，体现了较高的工伤补偿标准和工资替代率的特点。
    韩国政府是按照“以支定收”原则制定并实施了较高的工伤补偿标准，工资替代率及工伤补偿基准调整率。2010年，韩国的工伤保险费率改革主要是在国家经济部管理部门主导下，基于产业特点和行业风险评估数据基础上，设定了45个等级的工伤保险行业差别率。韩国工伤保险的行业间费率差别十分明显，基本上能科学客观地体现出行业间职业安全风险水平的差异性。韩国政府明确提出，行业风险会伴随着生产水平、生产条件、安全生产意识、管理水平的变化而发生本质性变化。因此，政府在执行相关行业风险费率的同时，为了确保差别费率可以客观全面地反映出行业风险的动态变化，并保证工伤保险基金运行的稳定性与安全性，确定3年为一个周期对行业费率进行核准与调整。韩国政府为了进一步实现降低安全生产事故发生率、强化企业安全生产管理意识、完善安全生产设施及提高生产技术水平等目标,在差别费率基础上全面实施了浮动费率，该项费率的调整周期为1年。
    ●工伤保险制度的特点
    韩国政府为了全面地发挥工伤保险制度在工伤事故各个环节的积极作用，基于国情制定了具有创新性的工伤保险运作模式。韩国政府针对国内社会保障体系较为完善、工伤事故率不高、市场化程度完全及公民需求的多样化等特点，大胆地对工伤保险制度进行了改革与实践。经历了近50年的发展与完善，韩国工伤保险制度具有了补偿类型多样化、工资替代率高、补偿基准调整动态化、制度改革常态化等特点。
    补偿类型多样化
    为了提高社保基金的使用效率和公平性，韩国政府颁布法律明确规定，当国民仅具备申领年金资格时，最多可申领两种类别国民年金。依据韩国《社会基本保险工伤保险补偿标准与管理条例》（以下简称《工伤补偿条例》）规定，当国民符合申领国民年金以外的，如工伤保险补偿或补贴条件时，不仅优先发放额度较高的工伤保险补偿金，而且在工伤人员符合申领国民年金的前提下，赋予其可再申领一种其他类别国民年金的资格，但相应的国民年金发放额度要被削减50%。如表2所示，韩国工伤人员可以申领的工伤补偿类型有A1B1、A1B3、A3B3、A3B1。另外，按照《国民年金法》规定，超过55岁的工伤人员或遗属将具备申领B2和B3的资格。由于韩国的《工伤补偿条例》并未设定工伤人员可申领工伤保险补偿种类与金额的上限，因此，在特定条件下，高龄工伤人员及家属可以申领A1A2B1(A1+A2+B1×50%）或A1A2B2(A1+A2+B2×50%)两种类型的工伤补偿。从本质出发，该类型工伤补偿是由两种类别的工伤保险补偿和一种类别的国民年金构成．所以，与一般性从业或退休人员收入相比，工伤人员的实际收入并不会因工伤事故而被大幅削减。韩国工伤保险补偿制度所执行的高补偿标准，不仅在很大程度上杜绝了“因伤致贫”现象的出现，而且对工伤人员的心理康复起到了积极作用。
    高工资替代率
    为了保障完全和部分丧失劳动能力的工伤人员及家属基本权益，韩国政府分别对短期和长期工伤人员实施了各具特色的工伤保险补偿模式。工伤休业补贴(F Bl)．主要是为了保障治疗与康复时间在2年以下工伤人员合法收入而制定的，日补贴标准为工伤人员从业期间平均工资的70%。当申领FB1的工伤人员年龄超过61岁，该类补贴标准将被适当的削减，但给付标准仍远远高于普通类别的老龄年金(B3)。国民年金，主要是由障碍年金(Bl)、遗属年金(B2)、老龄年金(83)构成，其中83的工资替代率仅为45%左右，而与工伤人员或遗属有关联的B1和B2的平均工资替代率则超过70%,因此近年来，韩国老龄工伤人员申领B1和遗属年金B2的人数和比例呈逐年上升的趋剪。2013年，韩国申领B1工伤人员中61岁以上老龄人群就占14.7%，而申领B2的61岁以上老龄人群的比例则高达31.2%。
韩国工伤补偿标准的工资替代率则更高。2010年．申领A1B1型社保工伤保险补偿的1级、2级.3级的工资替代率分别为98%、88%.、78%；申领A2B2型社保工伤补偿的工资替代率为81.6%；申领A1B3社保型工伤补偿的1级、2级、3级的工资替代率分别为98%、90%、 79%；申请A3B3型社保工伤保险补偿的1级、2级、3级的工资替代率分别为99%、86%、76%；申请A3B1型社保工伤保险补偿的1级、2级、3级的工资替代率分别为101%、89%.、79%。2010年，欧洲、美国、日本、新加坡与我国香港地区对中重度伤残人员工伤补偿金的工资替代率则分别为80%-90%、67%、80%，67%、67%，而同期韩国针对中重度伤残人员工伤补偿金的平均工资替代率约为85%一95%，处于世界较高水平。
    近年来，欧洲、美国、澳大利亚、新加坡、香港等国家和地区在明确规定工伤人员及遗属可申领工伤保险补偿最长时限的基础上，积极推动缩短给付工伤保险补偿时限的宣传和立法等方面工作。但是，在韩国却坚持执行针对工伤人员的工商保险补偿“终生制”原则韩国工伤保险补偿的高工资替代率和终生受益特点不仅从本质上保护了工伤人员的权益，而且有效地维护了社会稳定。
    补偿基准调整动态化
    工伤保险制度是为了向因公受伤或死亡劳动者提供基本生活保障和经济补偿的一种社会责任与风险共摊机制。因此，政府要在确定补偿标准、基准调整比例及周期的过程中，不仅要重视事故对工伤人员的身体伤害和心理负面影响，更应重视物价与国民平均工资变化水平。根据韩国的《国民年金法》规定，普通退休人员所申领的B3每年调整标准的唯一参数为上一年度物价变动指数。根据韩国《工伤补偿条例》的规定，工伤人员可申领的Al和A3类型工伤补偿每年调整标准的参数为上一年度物价变动指数和全国就业人口平均工资提高比率。2004-2013年期间，韩国B3的年均提高率未满4%，而A1和A3的年均提高率则超过7%。
    社保基金一元化改革
    工伤保险是韩国最早实施的社会保险种类，在国民年金制度尚未制定和实施的年代，为了保障工伤人员基本权益，赋予了其终身可申领A1和A3的特权，且到目前为止，工伤保险补偿的“终身”制尚未被打破。但是，随着国民年金制度的出现与不断地完善，工伤保险和国民年金针对60岁以上高龄工伤人员的社会保障功能会发生冲突或重叠的情况。自2001年以来，虽然韩国每年工伤事故率和工伤人数持续呈下降趋势，但由于补偿标准不断提高和工伤补偿的“终身制”等现实问题的存在，巨额的工伤保险资金支出确实给韩国社保基金的长期稳定性带来了很大影响。为了解决该问题，2010年，韩国政府在强化差别化行业工伤保险费率和提高浮动费率的基础上，尝试着对工伤保险和国民年金在老龄工伤人员补偿方面的功能与作用进行改革与优化。
    2014年底，韩国政府通过构建一元化社保基金平台，向60岁以上高领工伤人员提供“特殊型”国民年金制度的新方案基本“出炉”。虽然，该方案仍处于测试调整阶段，尚未全面开始实施，但该方案的可行性与合理性已经被社会各个部门和阶层认同和接受。改革基本框架是在工伤人员及遗属在未达到合法退休年龄以前，仍按照现行标准发放相关的工伤补偿金，但政府在全额发放工伤补偿金以前，要强制性地从中提取部分资金，进行一定额度补贴后全额缴纳到相关人员的个人国民年金账户。因为较一般国民而言，工伤人员或遗属未退休以前所缴纳的国民年金总额较多，所以，退休以后就可以享受到更为丰厚的国民年金。韩国政府即将实施的工伤保险制度改革，既在很大程度上维护了社保基金长期的安全与稳定，又进一步彰显了社会基本保险的“多缴费多受益”基本原则的同时，深刻地体现出政府保护弱势群体并提倡社会公平的执政理念。
    我国工伤保险制度改革方向的建议
    我国正处于经济高速发展阶段，不仅从业人口规模庞大，而且高危行业大量存在极易出现工伤事故，所以，政府应在工伤保险制度的制定、执行与管理监督工作中肩负起重任。由于实施工伤保险制度历史较短，法律法规有待完善、技术水平有限，导致工伤保险制度存在覆盖率不高、差别费率效果不明显、工伤预防功能不强、工伤补偿方式与补偿标准不合理等问题。在结合特殊国情与经济发展水平的基础上，借鉴韩国工伤保险制度经验，本文对完善我国工伤保险制度提出几点建议。
提升工伤保险覆盖率
    由于特殊国情和二元体制尚存，导致在职业风险较高的运输、矿山、建筑行业及乡镇企业从业的农民工的工伤保险参保率仍不高。但是，由于我国城市化工作仍在进行、经济转型进一步深入及户口制度改革正处于深度探索期等实际情况的存在，导致我国在短期内强制性地将包括农民工在内的所有从业人员纳入到工伤保险的工作确实存在着太多的实际困难与阻力。但是，我国政府可以借鉴韩国工伤制度的渐进改革模式，不仅要采取通过大力发展经济来筹措和扩大工伤保险基金规模，而且，要在经济发达地区和重点高危行业开辟先行实验区，在“实验区”内强制性地开展全面覆盖工伤保险制度工作，按照逐步分阶段的方式在全国范围内大幅提高工伤保险的参保率。
    政府在提升工伤保险覆盖率工作的过程中，要科学合理地明确政府、企业和社会在相关工作中的具体职责。政府应加强对安全生产的监管与违法处罚力度，从司法和经济两方面提高企业忽视安全生产管理和不积极协助从业人员参加工伤保险的违法成本。另外，政府和社会责任感，促进企业积极主动地改善生产环境和为所有从业人员缴纳工伤保险。
    科学化制定差别费率和浮动费率
    行业工伤风险水平与行业属性、地区经济发展水平及政府安全管理方式手段都有紧密联系。政府只有将风险程度相当的行业划归到同一类别，才更能体现出工伤保险制度的公平性与合理性。虽然，在世界范围内对行业风险档次数量划分没有一定之规，但是，大部分发达国家与地区的工伤保险行业分类数量都在40个以上。而我国工伤保险按照行业特点只确定了0.5%、1%、2%三个档次的费率。过于宽泛地对行业间的风险等级，而且，极易导致同一类别的企业间风险系数相差过大和缺乏公平合理性。我国可以借鉴韩国在工伤保险制度中根据行业风险程度细致科学化地将行业划分为多个等级，且技术性地拉大高费率与低费率之间差距。依据相应周期内企业安全生产与管理情况，及时准确地调整工伤保险浮动费率，以期实现降低安全事故和保障从业人员基本权益的目标。
参照韩国工伤保险“以支定取”的经验，不仅可以明显地区分行业风险，而且在明确国家对高风险行业严谨的工作态度的同时，表明了政府将有效预防和严厉处罚管理失责导致工伤事故企业的决心。
    强化工伤保险的预防功能
    工伤预防是从本质上减少工伤保险支出、维护稳定与推进社会发展的重要工作之一。虽然，政府通过提高工伤保险覆盖率和实施差别费率与浮动费率的方式，可以在一定程度上减少工伤事故的发生率。但政府更应从加强安全生产管理．深入开展安全教育、科学普及职业病防范要领等方面工作入手．从源头上杜绝工伤事故的发生。
    首先，基于国情与社会需要。制定并完善工伤保险相关法律法规，依法依规地针对传统工伤保险制度中存在的问题适时准确地进行整改。其次，政府依法从严加大对违反工伤保险法规企业的执法力度，增加责任企业的法律和经济成本，使企业日后不敢和不能违反工伤保险规定等工伤预防与管理。此外，政府应定期从工伤保险基金里抽取一部分资金，作为企业的工伤事故预防与职业青防治教育与管理工作的专项基金。雇佣双方通过参加政府出资组织的专项安全生产培训不仅可以学习到先进的工伤预防措施、专业的安全生产知识及科学的职业病防范手段，而在培养安全文化过程中，能积极地构建官民协力的安全生产监督与工伤事故预防体系．为保障产业安全和促进社会和谐保驾护航。
    合理提高工伤补偿标准与给付手式
    工伤保险补偿标准和给付方式与国家经济水平。政治体制及社会文化有着紧密联系。2010年，西方发达国家平均工伤补偿金的工资替代率基本维持在55%-70%之间，而韩国则超过了70%,但同期韩国养老金工资替代率约45%。长期以来，我国政府一直承担着向全体国民提供基本社会保险的主要职责。政府在实现2020全面建设小康社会目标过程中，应围绕着“更多、更好、更广、更公平”为中心，积极地完善和创新具有中国特色的工伤保险制度。2011年，我国养老金工资替代率目标虽为60%．但实际却为44%，而同期工伤保险的补偿金工资替代率也未达到50%。2010年和2011年．中韩两国的实际养老金工资替代率大致相同，但在工伤补偿金的工资替代率方面却存在不小差距。我国政府应重视工伤人员的身体伤残情况与心理负面影响确立工伤补偿标准，结合我国经济发展水平和产业结构特点的同时，兼顾实现社会稳定、社会公平与社会和谐发展的综合目标，合理提高工伤补偿标准。
    我国工伤保险规定工伤治疗与补偿费用是在工伤人员或用人单位提出相关申请，经过主管部门审核批准以后，工伤保险资金先划拨到用人单位后，再由其转交给工伤人员，所以，极易出现人为扣留和工伤人员得不到及时治疗与补偿的情况。我国可逐步尝试在治疗与康复阶段，政府与卫生机构之间直接进行相关费用的电算化结算。在工伤人员结束治疗康复阶段，经权威机关对其工伤等级认定核准以后，政府向个人金融账户直接划拨与伤残等级相应的补偿或补贴模式。
    我国政府在科学合理地完善工伤保险制度的基础上，应加大安全生产管理与监督和重视培养安全文化等方面的宣传教育工作。政府应吸纳社会力量，共同构建具有事故预防应急、监督管理、治疗康复及补偿功能的立体化工伤预防管理保障制度，从根本上维护全体从业人员基本权益和解决社会后顾之忧，为实现全面经济发展与社会稳定目标做出贡献。