安徽高院：处理工伤保险赔偿纠纷案件应注意的几个问题

 安徽高院：处理工伤保险赔偿纠纷案件应注意的几个问题
作者：王惠玲（安徽省高级人民法院）

一、非法用工与劳务关系竞合时的处理
非法用工是指不具备合法经营资格的用人单位进行的用工。这类用人单位主要包括未办理营业执照、营业执照被吊销、营业执照期限届满后仍继续经营的经济组织。对非法用工关系如何认定，存在不同观点。
第一种观点认为，这种非法用工关系应作为民事雇佣关系。不具备合法经营资格的用人单位与所雇人员之间签订的劳动合同因违反劳动合同法第二十六条第一款而无效，无效的劳动合同视为自始不存在劳动关系。而且，无工商登记的个体工商户或企业发生的民事行为应由其出资人承担法律责任，而其出资人很多情况下是自然人，自然人与自然人之间的用工关系当然属于雇佣关系。第二种观点认为，非法用工关系应属劳动关系。无营业执照进行经营的非法用工主体虽然形式上不符合用人单位的条件，但实质上已构成个体工商户或企业的实质要件；非法用工主体由于违反工商登记的规定，应受到行政处罚，但行政违法行为不影响其民事行为的效力；劳动者作为非法用工关系中的相对方，并不存在任何过错，不应因非法用工的违法行为而导致他们不受劳动法的保护。
笔者原则上同意将非法用工关系认定为劳动关系的观点，但理由有所不同。

其一，劳动力一旦支出即无法返还，无效劳动关系中所涉之劳动者仍然受劳动法的保护。劳动合同法第九十三条规定，对不具备合法经营资格的用人单位招用的劳动者已经付出劳动的，该单位或者其出资人应当依照本法有关规定向劳动者支付劳动报酬、经济补偿、赔偿金；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。《工伤保险条例》（以下简称《条例》）第六十六条也明确规定，对于非法用工关系中所涉工伤按劳动争议案件处理。

其二，在司法实践中，倾向于将用人单位主体资格缺失作为劳动合同法第二十六条第一款中“违反法律、行政法规强制性规定的”情形而认定为劳动合同无效，但该法的宗旨侧重于保护劳动者，其在无效劳动合同的制度设计上，赋予了劳动者更多的选择权，劳动者既可以向用人单位主张因劳动合同无效而产生的赔偿责任，也可以单方随时通知解除，这使得无效劳动合同的法律后果等同于可撤销合同。由此可见，劳动合同法并未将无效劳动合同中用人单位与劳动者所形成的关系与劳动关系区别对待。

现实中存在的问题是，即使将非法用工认定为劳动关系，如果非法用工单位的赔偿能力不强，劳动者利益也不能得到更好的保护，反而在失去工伤保险赔付的优势的同时，还要经历繁琐漫长的求偿程序，与其这样，倒不如赋予劳动者向非法用工单位主张人身损害赔偿的权利，以使劳动者能够得到更高数额的救济。其实，非法用工单位与劳动者之间的法律关系，从劳动法角度考量系无效劳动合同关系，但从民法视角考察系劳务关系，可以说产生了非法用工与劳务关系的竞合，这样劳动者发生工伤时，既可以选择依据《条例》第六十六条之规定请求用人单位给予工伤保险待遇一次性赔偿，也可以依据侵权责任法请求用人单位按照人身损害赔偿标准给予赔偿。

二、非法用工单位人员伤亡的工伤认定和劳动能力鉴定问题
由于非法用工单位中的职工得职业病或受到事故伤害的并不是由工伤保险基金赔付，而是由非法用工单位来进行赔偿，所以进行工伤认定的意义不大，而且徒增繁琐，伤残职工与用人单位之间的纠纷很可能因工伤认定而转换成为伤残职工或用人单位与行政机构的行政纠纷，如此一来当事人的权利救济将更加困难。上海、广东、浙江等地高院的指导意见都规定，该种情形通过劳动争议处理途径予以解决，不纳入工伤认定范围。工伤认定的逻辑起点在于劳动关系的存在，如果没有劳动关系这一前提，则伤害只能是一般侵权或意外事故，由此推断没有劳动关系存在的伤害不需进行工伤认定，但不能反过来推理，即不进行工伤认定即意味着不存在劳动关系。用人单位认可劳动者所受伤害的，就不必进行工伤认定。

实践中，劳动能力鉴定委员会以非法用工单位的伤残职工未进行工伤认定为由，不予受理劳动能力鉴定。劳动能力鉴定与工伤认定不同，工伤认定是确定是否补偿的关键，而劳动能力鉴定是决定赔偿或补偿多少的关键。对于非法用工单位的伤残职工进行劳动能力鉴定，对其获得合理的赔偿有利无弊，并不分割工伤保险制度。根据该鉴定结论，劳动争议处理机构或人民法院可以判定用人单位赔偿伤残职工的数额。依照《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第三条规定，非法用工单位伤亡人员的劳动能力鉴定按照属地原则由单位所在地社区的市级劳动能力鉴定委员会办理。仲裁机构或人民法院可委托上述机构予以鉴定，不宜直接委托其它鉴定机构进行劳动能力鉴定。

三、仲裁时效与工伤认定期间的适用
《条例》规定，用人单位未提出工伤认定申请的，工伤职工或其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以提出工伤认定申请。由此引出的问题是：劳动争议仲裁时效同样为一年，其起算点与工伤认定申请的起算点一致，但是劳动者要等到工伤认定决定出来后才能申请仲裁，而这时往往超过一年期。劳动者申请工伤认定是否属于劳动争议仲裁时效的中断事由？
对此有观点认为，申请工伤认定并不是劳动者的实体权利请求和救济，仅仅是一种程序性行为，因此无法引起劳动争议仲裁时效的中断。笔者认为，工伤认定是劳动者主张实体权利救济的必备前置程序，没有工伤认定，劳动者的权利得不到劳动争议仲裁委和法院的支持，所以申请工伤认定应视为向“有关部门请求权利救济”，从而引起仲裁时效的中断。

四、法院不能在劳动争议案件中直接作出工伤认定
这又分为两种情形：一种是参加工伤保险的劳动者未能在一年期内申请工伤认定，申请劳动仲裁不予受理，又起诉至法院；另一种是未参加工伤保险的劳动者向用人单位主张工伤待遇赔偿，在向社会保险行政部门提出工伤认定申请时，由于无书面劳动合同，又被告知向法院提起劳动关系确认之诉，在诉讼中法院能否直接作出工伤认定？

第一种情形如果是劳动者自身怠于行使权利引起的，由于劳动争议仲裁时效期间与诉讼时效期间是等同的，根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释㈠》第三条的规定，法院应驳回其诉讼请求。如果是用人单位恶意不申报工伤，而劳动者由于法律知识的不足并无主观上的过错，致使未能在规定的期限内申报工伤，劳动者按工伤程序一定会被驳回起诉，可以人身侵权纠纷起诉用人单位，由法院参照雇员受害赔偿进行处理。

第二种情形目前存在争议。有意见认为，工伤认定属于行政确认行为，法院应当遵循司法权与行政权相分离的原则；某些慢性的职业伤害比较复杂，社保行政部门认定工伤更具有专业性和中立性；法院在民事诉讼中直接认定工伤看似减轻了当事人诉累，但会纵容当事人不积极申报工伤，导致法院负担增加以及司法资源浪费。笔者认同此种观点。《条例》已明确规定工伤认定由社保行政部门受理，况且法院并不具备认定工伤的专业能力。

五、工伤认定机构在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权
实践中，许多企业没有与劳动者签订书面劳动合同，一旦发生伤亡事故，双方便会围绕是否存在事实劳动关系发生争执。工伤认定机构在进行工伤认定时，是否有权确认事实劳动关系？
支持观点认为，工伤认定中事实劳动关系的确认权应由工伤认定机构行使。理由是：《条例》第十八条第二项已明确规定，证明劳动关系的材料包括证明事实劳动关系的相关材料，工伤认定部门可以对是否存在事实劳动关系作出判断；先通过劳动仲裁确认劳动关系，再进行工伤认定的程序，加重了劳动者的诉累；若按这一程序开展工作，极易把劳动争议仲裁部门的确认程序变成工伤认定的前置程序，但法律法规对此没有明确规定。

反对观点认为，工伤认定中事实劳动关系仍应由劳动仲裁部门确认。对此劳动争议调解仲裁法、原劳动部办公厅《关于劳动争议受理问题的复函》都有规定。如工伤争议的双方是否存在劳动关系也由工伤认定机构确认，则超出了工伤认定机构的职责范围。

笔者认为，《最高人民法院关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》明示劳动行政部门有此职权。任何劳动争议都涉及对是否存在劳动关系这一前提事实的审查，而单纯的确认劳动关系并不附带具体权利义务内容，故不应由独立的程序来完成，在已经启动的程序中完成即可。否则，即使有充分的证据，只要用人单位否认劳动关系，就另行提起确认之诉，不仅是违法增设了一道前置程序，而且使本就持久的维权过程更加漫长。