工伤认定中“合理路线”如何判断

  问题提示：职工下班后并未返回居住地而是到亲属家用餐，在途中受到机动车事故伤害应否认定为工伤？
[要点提示]
  职工在上下班途中，受到机动车事故伤害的应当认定为工伤。工伤行政认定部门从保障工伤事故受害者利益的立法宗旨出发，根据江苏省劳动保障厅《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》第十五条关于“上下班途中”的规定，结合“上下班时间”、“上下班的目的”对“上下班合理路线”进行全面判断，依法作出的工伤认定应予维持。
[案例索引]
一审：(2011)东行初字第0022号行政判决（2011年5月18日）
二审：（2011）连行终字第 0067号行政裁定（2011年12月19日）
[案情]
原告：连云港市鑫源塑铝门窗厂。
被告：东海县人力资源和社会保障局。
第三人：姜春谊。
    原告连云港市鑫源塑铝门窗厂诉称：被告东海县人力资源和社会保障局于2010年10月15日作出的东人社工认字[2010]第10号工伤认定书。1、事实认定错误。认定第三人系在下班途中受伤实属错误，理由如下：（1）江苏省高级人民法院《关于审理劳动保障监察、工伤认定行政案件若干问题的意见》第十九条规定：认定职工工伤情形中的上下班途中，是指职工在合理时间内往返于工作单位和居住地的合理路线。（2）第三人住所地、常住户口所在地、日常生活起居地位于牛山镇幸福南路陇海铁路以南的原水泥厂家属院，而事发当天的工作地点是牛山镇西双湖一建筑工地，其合理的下班路线应沿和平西路东行至邮政局十字路口向右转向90度，再沿幸福南路南行至其居住地。事发当天，第三人没有依照上述路线回到其生活几十年的家中，而是严重偏离上述路线近三四里的利民东路与一轿车相撞。显然，第三人工作场所与事故地点之间的路线不是其往返工作单位与居住地的合理路线，不宜认定为下班途中。2、适用法律错误，被告援引的江苏省劳动和社会保障厅《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》的实施时间为2005年4月1日，而江苏省高级人民法院《关于审理劳动保障监察、工伤认定行政案件若干问题的意见》发布时间为2005年11月17日。故被告引用江苏省劳动和社会保障厅《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的处理意见》，显属错误。请求撤销被告作出的东人社工认字[2010]第10号工伤认定书。
    被告东海县人力资源和社会保障局辩称：2010年5月17日，第三人向我局递交申请材料，称其是在下班途中发生交通事故受伤，要求认定其为因工负伤，我局对其申请材料进行审查受理后向原告发出了举证通知书并就此事去该单位进行了调查。经全面审查核实证据，确认以下事实：姜春谊系连云港市鑫源塑铝门窗厂工人，2009年5月20日中午12时许，姜春谊驾驶电动三轮车在下班途中，不慎被一辆轿车撞伤，经东海县人民医院诊断为右内踝骨折，右腓骨下断骨折。根据《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，“在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。”据此，我局认定姜春谊所受伤害为因工受伤。江苏省劳动和社会保障厅苏劳社医[2005]6号《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》第十五条规定:《工伤保险条例》第十四条规定的上下班途中，应是在合理时间内经过合理路线。经调查，第三人是下班后，在去其岳父家吃午饭的路上发生的交通事故，而其平时午饭也多数在其岳父家吃，所以应视为合理路线。我局所作出的认定符合《工伤保险条例》及相关法律法规的规定，程序合法，适用法律得当，请驳回原告的诉讼请求。
    第三人姜春谊述称：被告作出的东人社工认字[2010]第10号工伤认定书认定事实清楚，适用法律正确。第三人是在下班途中发生事故的，第三人长期在东海县工商局家属区岳父家居住，走的路线是在下班途中，符合工伤认定的条件。原告的起诉，没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
    东海县人民法院经审理查明:第三人姜春谊系原告连云港市鑫源塑铝门窗厂职工。2009年5月20日中午12时许，姜春谊在下班后，驾驶电动三轮车到其岳父家吃午饭，途中发生交通事故，姜春谊受伤，经诊断为右内踝骨折、右腓骨下段骨折。2010年5月17日，第三人姜春谊向被告申请工伤认定，被告经调查审核后，认定第三人系在下班途中受伤，根据《工伤保险条例》第十四条第六款规定，作出东人社工认字[2010]第10号工伤认定书。原告不服向连云港市人力资源和社会保障局申请复议，连云港市人力资源和社会保障局维持了被告作出的工伤认定。
[审判]
    东海法院审理认为：《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；（七）……。”第三人系原告单位职工，确系下班后从工作场所到其岳父家吃午饭的途中发生交通事故受伤，其岳父家系第三人日常生活区域的一部分。从工作场所到其岳父家系合理的路径，应认定为“下班途中”。第三人向被告提交了工伤认定申请表、与用人单位存在劳动关系的证明材料、医疗诊断证明，被告受理后经调查审核，认定第三人的伤害系工伤，其作出的东人社工认字[2010]第10号工伤认定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法规正确。原告提出的第三人下班没有经过合理路线造成事故伤害，不能认定为工伤的理由不能成立。其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持被告东海县人力资源和社会保障局于2010年10月15日作出的东人社工认字[2010]第10号工伤认定书。
    一审宣判后，连云港市鑫源塑铝门窗厂不服向连云港市中级人民法院上诉，后自愿撤诉，该判决生效。
[评析]
    立法和司法实践中，上下班途中受到机动车事故伤害，只要是在合理的时间和路线，就可以认定为工伤。面对纷繁复杂的社会生活，在上下班途中会发生各种非典型的机动车辆致害事件，受害职工能否申请工伤认定，法院如何审查工伤行政认定部门的裁决理由和依据。笔者认为，处理此类案件，应当从《工伤保险条例》保障工伤事故受害者利益的立法宗旨出发，结合劳动者的“上下班的时间”“上下班的路线”“上下班的目的”，并将社会生活中的常理、常情、常识考虑进来，对《工伤保险条例》的相关条款进行全面理解，增进工伤行政裁决和司法审查的社会公信力。
    具体到本案，就上下班“合理路线”的确定原被告存在实质性的争议，原告认为根据江苏省高级人民法院《关于审理劳动保障监察、工伤认定行政案件若干问题的意见》，“合理路线”指职工在合理时间内往返于工作单位和居住地的合理路径。第三人住所地、常住户口所在地、日常生活起居地位于牛山镇幸福南路陇海铁路以南的原水泥厂家属院。第三人下班后去其岳父家吃午饭，所走路线并非是往返于工作单位和居住地的合理路径。被告认为根据江苏省劳动和社会保障厅《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》第十五条规定上下班途中为“上下班的合理时间和合理路线”。第三人是下班后，在去其岳父家吃午饭的路上发生的交通事故，而其平时午饭也多数在其岳父家吃，所以应视为合理路线。对上述争议，笔者认为可分以下两个层面理解。
    一、政府规范性文件和司法机关司法规范性文件的冲突与协调问题
工伤行政认定部门根据上级部门规范性文件开展工伤行政认定工作，只要该规范性文件不违反法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章的强制性规定就应肯定其效力，人民法院可以在裁判理由中对该规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。江苏省劳动和社会保障厅《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》关于“上下班途中”的界定，采取了较为宽松的、有利于保障受伤害劳动者合法权益的做法，其并不违反《工伤保险条例》、劳动部《关于实施〈工伤保险条例〉若干问题的意见》等法律法规、规章的规定。该规范性文件在具体行政行为中其具有参照适用的价值，《行政诉讼法》第三十二条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”，实际上已经明确地将规范性文件作为具体行政行为的依据，原告主张被告在工伤认定之具体行政行为中参照适用该规范性文件属法律适用错误不能成立。
    江苏省高级人民法院《关于审理劳动保障监察、工伤认定行政案件若干问题的意见》属于司法机关的规范性文件，在不违反上述法律法规、规章的情况下，具有合法性，是合法的司法操作规则，能够作为法律裁判说理加以援引，但不具有法律规范意义上的约束力。原告主张被告应援引上述司法意见作为工伤认定的法律依据，并无道理。
    由于江苏省劳动和社会保障厅《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》和江苏省高级人民法院《关于审理劳动保障监察、工伤认定行政案件若干问题的意见》就“上下班途中”的认定存在一定的差异。法院如何裁判？笔者认为要坚持两个原则：尊重行政裁决原则和遵循立法目的原则。所谓尊重行政裁决原则，是指法院在对行政裁决行为审查时应尊重行政机关根据法律法规、规章和规范性文件进行事实和法律认定的活动，无重大合理理由不能否定行政裁决及其参照适用的行政规范性文件的合理性和合法性。所谓遵循立法目的原则，是指对行政裁决行为审查时应考虑到该裁决行为所依据法律法规、部门规章的立法目的，在符合立法目的范围内的合理裁量行为应当给予尊重和肯定。具体到本案，被告的工伤认定符合《工伤保险条例》等法规、规章的立法宗旨，应受到司法尊重和肯定。
二、上下班“合理路线”的认定
    合理路线，不在于距离的远近，也不在于该路线是否是劳动者经常行走的路线。“合理路线”原则上是指职工为了上下班而往返于住处和工作单位之间的合理途径。根据日常生活的实际情况，职工上下班的路线并非固定的、唯一的，而是存在多种选择，用人单位无权加以限制，只要劳动者的主观目的是为了上班或回家，那么此时劳动者所选择的路线就应认定为合理路线。本案属于较为特殊的情况，第三人下班后并未返回住所而是到岳父家用餐，工伤行政认定部门综合考虑第三人“下班时间”、“下班目的”及“其平时午饭也多数在其岳父家吃”的实际情况（该活动为职工日常生活必需的、合理的要求），认定第三人下班路线为“合理路线”是妥当的。