工伤认定中关于“非本人主要责任”的判断

工伤认定中关于“非本人主要责任”的判断
    新修改的《工伤保险条例》第十四条第六项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”工伤认定情形比原《条例》增加了“非本人主要责任”的限定，劳动保障行政部门在“非本人主要责任”的判定中应负有重要职责和充分的自由裁量权，但在实际工作中还需进一步明确认定权限的划分、事故责任与当事人违法的关系、相关部门之间的协调等问题。
    新修改的《工伤保险条例》第十四条第六项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”工伤认定情形比原《条例》增加了“非本人主要责任”的限定，但没有作出详细规定，因此，有必要对“非本人主要责任”交通事故做进一步的探讨和研究。
    交通事故“非本人主要责任-’的认定
  《道路交通安全法》第一百一十九条明确了交通事故、道路和车辆的概念。交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件；道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所；车辆是指机动车和非机动车。《道路交通安全法》第七十三条规定，交通事故认定是公安机关交通管理部门根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，对交通事故的基本事实、成因和当事人的责任作出的具体认定。由以上规定可以看出，交通事故认定是公安机关的法定职权，公安交通管理部门的责任认定实际上是通过对交通事故  因果关系的分析得出的造成交通事故原因的确认。《道路交通安全法实施条例》（国务院令第405号）第九十一条规定，公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。也就是说，公安机关交通管理部门在认定交通事故责任时，必须依法确认以下三个方面的内容：一是事故中各方当事人应当承担的法定义务，二是事故当事人谁的法定义务优先，三是各方当事人的行为在交通事故中所起的作用和过错程度。
  《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第140号）第四十六条规定：“公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任：（一）因一方当事人的过错导致道路交通事故的，承担全部责任；（二）因两方或者两方以上当事人的过错发生道路交通事故的，根据其行为对事故发生的作用以及过错的严重程度，分别承担主要责任、同等责任和次要责任；（三）各方均无导致道路交通事故的过错，属于交通意外事故的，各方均无责任。一方当事人故意造成道路交通事故的，他方无责任。”
    由以上规定可知，交通事故的责任分为全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任五种责任分担方式。“非本人主要责任”就包含了同等责任、次要责任、无责任三种形式。也就是说，只要是职工在上下班途中发生的不是负全部责任、主要责任的交通事故，都应当认定为工伤。
   另外，根据《道路交通安全法》第七十七条规定，车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本法有关规定办理。即只要是发生交通事故，当事人报案要求处理的，公安机关交通管理部门就应该按照有关规定作出交通事故责任的认定。
    按照《道路交通安全法》第七十三条、第七十七条的规定，不论机动车、非机动车，也不论事故发生在道路上还是非道路上，公安交通管理部门都是法定的处理机关。但在工伤认定中对于“非本人主要责任”的判定，劳动保障行政部门中却有着不同的观点。一种观点认为，劳动保障行政部门只能被动地等待公安机关交通管理部门的认定结果，而后才能作出是否为工伤的认定结论。另一种观点认为，劳动保障行政部门在工伤认定过程中应当享有充分的自由裁量权，在调查核实的基础上，准确、快速地作出是否本人主要责任的判定，以便正确地做出具体行政行为。笔者同意第二种观点，主要有如下理由：
    公安机关交通管理部门并非交通事故责任的唯一认定机关
   《道路交通安全法》赋予了公安机关交通管理部门对于交通事故的法定职权，但也有相当多的交通事故是其无法认定的。如果劳动保障行政部门在接到工伤认定申请后，只是要求申请人等待公安机关交通管理部门作出交通事故责任的认定，那么这样的案件可能无限期地中止下去。这样既不符合执法为民、公平正义的社会主义法治理念，也不符合公平前提下提高行政效率的特征。如，职工在上下班途中，骑摩托车疲劳驾驶撞到乡间的大树上受伤，公安机关交通管理部门接到当事人的报案后会受理吗？受理后又如何认定呢？又如，两辆电动车或自行车在城市巷子里发生的事故，当事人私了后又报案要求处理的，公安机关交通管理部门能受理吗？再如，冬季雨雪天气的上下班途中发生无其他责任人的摔伤事故，公安机关交通管理部门会受理吗？诸如此类的交通事故情形，公安机关交通管理部门一般是不会受理的，即使受理了也缺乏事故责任认定的依据。《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。从这个意义上讲，公安机关交通管理部门并非交通事故的唯一认定机关。
    本人认为，劳动保障行政部门在“非本人主要责任”判定中负有重要责任。
  应该说，《道路交通安全法》已对道路交通事故的认定机关作了明确的规定，但是，对于发生在道路上的非机动车事故、发生在非道路上的非机动车事故、单方交通事故以及公安机关交通管理部门不予受理的交通事故如何确定事故责任、由什么机关来确认的问题应进一步明确。为提高行政效能，应明确社会保障行政部门在事故责任上的认定权限，以便更好地体现以人为本、提高行政效率、减轻用人单位风险的目的。
   “非本人主要责任”的判定
   事故责任与当事人违法的关系问题
   公安机关交通管理部门在认定交通事故责任时，主要依据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度来确定当事人在事故中的责任大小。实践中，有些交通事故尽管当事人不负主要责任，但其行为却严重违法，如无证驾驶、饮酒驾驶等。人社部《关于印发<工伤保险条例>（修订）宣传提纲的通知》(人社厅发[2010) 115号）第三条第二项规定，限定上下班途中“非本人主要责任”的交通事故伤害才能认定工伤，对上下班途中本人承担主要责任的交通事故，如无证驾驶、酒后驾驶等行为造成本人伤亡的，不纳入工伤的范围，这样规定有利于提示和引导职工群众注意上下班途中的安全。在人社部的这一规定与事故责任相互矛盾的情况下，如何来判定“非本人主要责任”与当事人违法的关系值得探讨和研究。
    因工外出受到事故伤害是否区分责任的问题
    《条例》第十四条第五项规定，因工外出期间由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的应当认定为工伤。毫无疑问，因工外出期间由于工作原因受到的交通事故伤害也包含在《工伤保险条例》第十四条第五项的规定之中。但问题的关键是，如果交通事故中作为当事人的职工负有主要责任或大部分责任，那么该职工是否还可以认定为工伤却值得探讨和研究。按照《工伤保险条例》的立法原意和认定工伤的无责任赔偿原则，因工外出期间受到的交通事故伤害，不应该区分交通事故的责任，而更应该注重是否与工作原因相关，但这样又会使得与遵纪守法、公平正义的社会主义道德风尚相违背，有失社会公允。如果因工外出期间发生的交通事故区分责任认定工伤，那么该项又与第六项没有了明显界定，因工外出又与上下班途中产生了混淆。因此，如何处理因工外出期间因工作原因受到交通事故伤害，应进一步明确和规范。
    公安机关、人社部门相互配合问题
    《条例》第十九条规定，劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。对于当事人提供的工伤认定申请中有关交通事故的材料有疑问或经过调查核实对交通事故以及交通事故的责任有异议的，劳动保障行政部门应当申请公安机关交通管理部门协助核实。但在工作实践中，公安机关交通管理部门大多不予配合，社会保障行政部门此时对申请人无能为力，对公安机关交通管理部门又无可奈何，处境两难。建议国家出台相关规定，规范公安、社保在工伤认定中的责任，明确相互配合的义务。
作者          单位
张秀丽     聊城大学东昌学院
栾居沪     山东省聊城市人力资源和社会保障局