公务员是否应当纳入工伤保险范围?

评析《湖南省实施<工伤保险条例>办法(征求意见稿)》
    2011年11月18日湖南省人力资源和社会保障厅召开听证会，由劳动者、用人单位负责人、律师、学者、人大代表、政协委员组成的13名代表对《湖南省实施<工伤保险条例>办法(修订·征求意见稿)》(以下简称“新办法”)进行听证。据悉，该征求意见稿拟将国家公务员和事业单位工作人员纳入工伤保险范围。据悉，湖南省人社厅工伤保险处负责人颜利解释，公安等政法机关要求参加工伤保险的呼声很高。有听证代表提出，公务员不在《社会保险法》的调整范围内，将其纳入工伤保险覆盖范围不合适；且公务员在各方面的保障比一般群体高，没必要。来自某律师事务所的戴曙光表示，参加工伤保险的主体扩大了，意味着能享受权益的群体范围扩大。那么国家公务员是否应当纳入工伤保险范围呢？如何回应要求公务员纳入工伤保险范围的呼唤呢？
 一、呼唤公务员纳入工伤保险范围的原因解读
   （一）呼唤公务员纳入工伤保险的法律依据。《公务员法》第七十七条规定“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。” 第七十八条规定“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。任何机关不得扣减或者拖欠公务员的工资。”《工伤保险条例》第六十五条规定“公务员和参照公务员法管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院社会保险行政部门会同国务院财政部门规定。”也就是说《公务员法》规定国家公务员享受工伤待遇，但是目前我国的法律、法规、规章并没有明确规定公务员的工伤待遇问题，公务员的福利待遇没有得到充分的保障。
  （二）呼唤公务员纳入工伤保险范围的现实考量。正如湖南省人社厅工伤保险处负责人颜利解释，公安等政法机关要求参加工伤保险的呼声很高。确实政法机关是人民民主专政的国家机器，政法机关的公务员在工作中面临的风险高，政法机关的呼声完全是可以理解的。特别是企业、事业单位工作人员享有工伤保险待遇，而承担者对内打击刑事犯罪、保护社会主义市场秩序的政法机关工作人员不享受工伤保险待遇，似乎存在不公平的问题。特别是北京市等地方已经将公务员纳入了工伤保险待遇范围内，对于保障公务员法定福利待遇的工伤保险也应当得到维护。正是在这些因素的作用下，呼唤公务员纳入工伤保险范围的理由完全是可以理解的。
 二、利益失衡并不符合当前公务员工伤政策的实践
   （一）国家明确规定了公务员的工伤政策。2004年12月24日民政部《关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知》规定，“国家机关工作人员、人民警察因公牺牲和病故的确认，参照《军人抚恤优待条例》的有关规定办理。一次性抚恤金标准，参照《军人抚恤优待条例》执行（不享受现役军人立功和获得荣誉称号者死亡时增发抚恤金的待遇），具体计发标准，仍按照现行规定执行。” 2005年12月29日劳动和社会保障部、人事部、民政部、财政部《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》规定“ 一、事业单位、民间非营利组织工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，其工伤范围、工伤认定、劳动能力鉴定、待遇标准等按照《工伤保险条例》的有关规定执行。三、依照或者参照国家公务员制度管理的事业单位、社会团体的工作人员，执行国家机关工作人员的工伤政策。”也就是说，国家相关部委已经通过红头文件的形式明确规定了公务员工伤待遇参照《军人抚恤优待条例》执行。
   （二）公务员工伤待遇优于一般工伤待遇。国务院《军人抚恤优待条例》第十三条规定“现役军人死亡，根据其死亡性质和死亡时的月工资标准，由县级人民政府民政部门发给其遗属一次性抚恤金，标准是：烈士和因公牺牲的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人40个月的工资；病故的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人40个月的工资。月工资或者津贴低于排职少尉军官工资标准的，按照排职少尉军官工资标准计算。”“获得荣誉称号或者立功的烈士、因公牺牲军人、病故军人，其遗属在应当享受的一次性抚恤金的基础上，由县级人民政府民政部门按照下列比例增发一次性抚恤金：（一）获得中央军事委员会授予荣誉称号的，增发35%； （二）获得军队军区级单位授予荣誉称号的，增发30%； （三）立一等功的，增发25%；（四）立二等功的，增发15%； （五）立三等功的，增发5%。” 第十六条规定“对符合下列条件之一的烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属，发给定期抚恤金：（一）父母（抚养人）、配偶无劳动能力、无生活费来源，或者收入水平低于当地居民平均生活水平的；（二）子女未满18周岁或者已满18周岁但因上学或者残疾无生活费来源的；（三）兄弟姐妹未满18周岁或者已满18周岁但因上学无生活费来源且由该军人生前供养的。”而《工伤保险条例》第三十九条规定“职工因工死亡，其近亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金：（一）丧葬补助金为6个月的统筹地区上年度职工月平均工资；（二）供养亲属抚恤金按照职工本人工资的一定比例发给由因工死亡职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的亲属。标准为：配偶每月40%，其他亲属每人每月30%，孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上增加10%。核定的各供养亲属的抚恤金之和不应高于因工死亡职工生前的工资。供养亲属的具体范围由国务院社会保险行政部门规定；（三）一次性工亡补助金标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。”
    根据上述对《军人优抚优待条例》和《工伤保险条例》的比较，我们就会发现：公务员参照《军人优抚优待条例》所享受的工伤待遇高于依照《工伤保险条例》所享受的工伤待遇。因此，公务员目前的工伤政策并没有损害公务员的福利待遇，而是比依照《工伤保险条例》享受福利待遇更有利。
三、工伤保险待遇与军人优抚待遇不能同时适用
   工伤保险属于一种强制性社会保险，保费缴纳义务由用人单位承担，利益则由劳动者享受，用人单位不依法为劳动者缴纳工伤保险的，则受到行政处罚。而一般的商业人身保险遵循投保自愿原则，没有任何强制性。对于第三者侵权引起的工伤保险事故，保险基金组织享有先行支付以后的追偿权；而一般商业人身保险在理赔后，保险公司不具有追偿权。工伤保险与商业人身保险的这些区别之所以存在，主要是因为工伤保险的社会性、福利性，而一般人身保险具有商业性。正是由于这种区别的存在，工伤保险待遇与军人优抚待遇就不能跟商业人身保险一样同时适用。由于军人优抚待遇和工伤保险基金都不是实行商业运作模式，其资金在很大程度上需要国家财政作后盾，而工伤保险待遇的主要赔偿款项是一次性工亡补偿金、被抚养人抚恤金，军人优抚待遇的主要赔偿款项是一次行抚恤金和定期抚恤金，假如按照商业理赔模式运行，公务员同时享受工伤保险待遇和军人优抚待遇，则会导致两个主要的赔偿款项都双倍赔偿，首先这样会增加财政的不适当负担；其次是公务员因公牺牲的理赔款变成了企业、事业单位工作人员工商理赔款的2倍以上，出现了严重的“同命不同价”的问题，导致利益严重失衡。此外，由于这些国家政策、法律基本上是公务员主导下出台的，如果将公务员与企业、事业单位工作人员之间的工伤待遇产生严重差别，会影响公务员在社会公众当中的清廉、公正、无私的良好形象，也与我党一贯的政治主张不相符。对于存在搞风险的政法机关公务员这样的特种行业，应当加大福利保障力度，但是应当通过设立专门的政法机关公务员保险基金或者单独规定政法机关公务员因公牺牲的理赔标准进行保障，但是工伤保险待遇与军人优抚待遇同时适用是不妥当的。
 四、结论
    通过上述分析，我们认为，从长远来看，将公务员福利待遇社会化的方向是妥当的，如果将公务员纳入工伤保险范围，就必须明确规定今后公务员不再参照《军人优抚优待条例》享受待遇。由于《军人优抚优待条例》的待遇高于《工伤保险条例》规定的待遇，因此建议还是不要将公务员纳入工伤保险范围为宜。同时，鉴于《公务员法》规定了工伤待遇，建议有关部门明确规定“公务员工伤待遇就是因公牺牲、因公致残的待遇”，以免在实践中引起误解。与此同时，对于具有高风险的政法机关公务员，可以考虑设立单独的警察、检察官、法官因公牺牲、因公致残的补偿办法。比如重庆市规定政法机关公务员因公牺牲单独规定理赔100万元，较好地解决了这个问题。
作者单位：湖南省永州市零陵区人民法院