[导读]本文中提及的省高院将中止工伤认定通知作为可以起诉的工伤认定行政行为，是明显与《工伤保险条例》的规定相冲突的，因此，笔者认为，法院系统的内部指导性文件并不能作为审理依据，中止通知书也并不具有可诉性。
[案情简介] 王某自述其系某公司职工，于2011年1月21日凌晨1点驾驶二轮摩托车从单位下班回家途中，途经某高架桥时不慎跌倒致伤。事故发生后王某向当地社会保险行政部门申请工伤认定。社会保险行政部门收到申请材料后对申请材料进行了审查，根据新修订的《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）的规定，职工在上下班途中，受到交通事故伤害可以认定为工伤的，应当是非本人主要责任；根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，交通事故认定书应由公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论作出。因王某没有提供此次事故的《交通事故认定书》，社会保险行政部门根据新修订的《工伤保险条例》的有关规定作出了工伤认定中止通知书，并告知王某，要求其补充相关证据。王某对此不服，准备申请行政复议或向人民法院提起向人民法院提起行政诉讼，要求行政复议机关或人民法院判决工伤认定中止通知书无效。对于此案行政复议机关和人民法院是否应当受理，目前在司法理论界和行政复议机关及人民法院在具体实务中存有争议。
[本案焦点] 社会保险行政部门作出的工伤认定中止通知书是否属于具体行政行为，是否具有可诉性。
[案例分析] 新修订的《工伤保险条例》第二十条第三款规定“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”；《工伤认定办法》（人社部令第8号）第二十条规定“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人”；《江苏省实施<工伤保险条例>办法》（省政府令第29号令）第十五条第一款第一项规定“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，需要以有关部门对相应事故的结论为依据，而有关部门尚未作出结论的，可以中止工伤认定”。这些规定都表明，在工伤认定过程中，与工伤认定有直接关系的部分结论需要由有关部门作出的，在有关部门未作出之前，社会保险行政部门有权作出《工伤认定中止通知书》，并及时书面通知申请人，待中止情形消失的，再行恢复工伤认定程序。
对社会保险行政部门作出的工伤认定中止通知不服，案件当事人是否可以申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼，也就我们通常所说的是否具有可诉性，目前现行的法律法规并无明文规定。实践中，当事人对社会保险行政部门作出的《工伤认定中止通知书》不服申请行政复议或提起行政诉讼，复议机关或人民法院是否应当受理，有两种观点：
第一种观点认为不具有可诉性。一是，《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这里对是否有权向人民法院起诉，主要是看行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为是否侵犯其合法权益，如果侵犯了其合法权益，就有权向人民法院起诉，反之则无权。中止工伤认定的行为系社会保险行政部门因工伤认定过程中有部分结论需要由有关部门作出的，而在有关部门尚未作出，如果继续等有关部门作出可能是一个漫长的过程，这样就会超过法律、法规规定的认定时限，而采取中止不计入认定工伤时效的一个暂时性措施，实体上对申请的合法权益并不构成侵犯。最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。二是，《工伤保险条例》第五十五条明确规定了可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的五种情形，也就是涉及工伤认定和工伤认定过程中，用人单位、受伤职工（近亲属）或有关机构对“（一）工伤认定申请不予受理的决定不服的；（二）对工伤认定结论不服的；（三）对经办机构确定的单位缴费费率不服的；（四）认为经办机构未履行有关协议或者规定的；（五）对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的”，有权申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼，根据排除法的原则，其他情形是不能行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的。这里并没有提及中止工伤认定行为，而省高院《关于审理劳动保障监察、工伤认定行政案件若干问题的意见》明确将中止工伤认定的通知纳入法院受理范围，这种法院内部指导性文件的规定效力如何，是否与上位法冲突，也是值得探讨之处。
第二种观点认为可以提起行政诉讼。一是，中止通知书虽然不是工伤认定结论，但并不能肯定对申请人的权利和义务不产生一点实际影响。二是，提起行政诉讼也有具体的规定，根据江苏省高级人民法院《关于审理劳动保障监察、工伤认定行政案件若干问题的意见》（2005年11月17日由审判委员会第51次会议讨论通过）第二条第一款第（四）项的规定“对劳动保障行政部门最初的中止工伤认定通知不服依法起诉的，人民法院应当受理”。
笔者同意第一种观点，还需要补充如下理由：
一、中止通知书是行政事实行为，而非具体行政行为
中止通知书是否具有可诉性，争议的焦点即在于其是否属于行政诉讼法所规定的具体行政行为。所谓具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的行政相对人就特定的事项，作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。行政事实行为是指行政机关基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为。中止通知书虽然系社会保险行政部门作出，一般是因需要有关部门的结论作为依据或者不可抗力导致工伤认定难以进行，很明显，该通知书是行政主体单方作出的外部行政行为，是程序性行为，其目的不是要发生一定的法律效果，也没有对原告的权利义务产生影响，其法律表现形式为通知书，并没有载明当事人所享有的权利和承担的具体义务等事宜。这只是由于出现法定原因，在工伤认定过程中采取的一种行政事实行为，虽然行政事实行为也会对当事人的权利义务造成一定的影响，但这只是由于外力作用而非法律法规规定的行政行为引发的后果，因此，行政事实行为除非造成当事人损失，可以单独提起国家赔偿，不然不具有可诉性。其次，当事人对工伤认定中止通知不服也不属于《行政复议法》和《行政诉讼法》受理范围。《行政复议法》对行政复议受理的范围作了明确的规定，该法第六条规定有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《行政诉讼法》对行政诉讼受理的范围作了明确的规定，该法第十一条规定，人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。显然工伤认定中止通知不属于以上行政复议机关和人民法院行政诉讼受理的范围，自然不具有可诉性。
二、法院系统的内部指导性文件不能作为审理依据
众所周知，实践中，在法律范畴以外还存在着大量具有约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。从法理上讲，地方法院自行制定的指导意见属于行政规范性文件的范畴，这种行政规范性文件在法律效力上肯定小于上位法，发生冲突时，自然以行政法规为准。然而在现实审判中，部分法官判案依据的是一些地方法院自行制定的司法解释性文件，这种文件在外部没有监督机制，内部没有相应的清理程序，如果其实体内容违法（此处且不论其制定程序的合法性），从法院的内部和外部进行纠正都很困难，要撤销这样的文件绝非易事。由于法院内部没有相应的清理程序，与文件内容有关的国家法律、行政法规发生变动时，难以进行及时、有效的清理。本文中提及的省高院将中止工伤认定通知作为可以起诉的工伤认定行政行为，是明显与《工伤保险条例》的规定相冲突的，因此，笔者认为，法院系统的内部指导性文件并不能作为审理依据，中止通知书也并不具有可诉性。
（作者单位：江苏省盐城市亭湖区人力资源和社会保障局）
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