工伤认定中止通知书可诉性的认定

周某某诉甲县人社局工伤保险资格认定案

裁 判 要 旨

工伤认定中的程序性行政行为，一般不涉及终局性，对相对人的权利义务没有实质影响，不具有可诉性。但若该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为。

基 本 案 情

周某某之父周某在第三人甲公司从事保洁服务。2023年1月20日9时，有人通过110报警称在第三人厂房内发现一名死者，民警出警后发现报警人所称的“死者”系周某，但并未死亡。民警遂拨打120急救电话，将周某送往甲县人民医院抢救。同日，周某因脑出血经抢救无效死亡。周某某认为其父周某之死符合工伤或视同工伤认定情形，于2023年2月9日就周某之死向甲县人社局申请认定工伤并提交了相关材料。经审查，甲县人社局于2023年2月24日依法受理了关于周某的工伤认定申请，并出具了受理决定书。同日，甲县人社局向周某某所称用人单位第三人甲公司下发举证通知书。2023年3月1日，第三人向甲县人社局提交书面答复及证据，答复中表示周某系乙公司指派到第三人处从事保洁任务的人员，其非第三人公司的员工。嗣后，甲县人社局认为周某与第三人存在争议，其无法确认劳动关系是否存在，遂于2023年3月6日作出案涉《工伤认定中止通知书》。周某某不服，提起本案行政诉讼。

裁 判 结 果

淄博市临淄区人民法院一审判决：撤销甲县人社局作出的《工伤认定中止通知书》并恢复工伤认定程序。宣判后，甲县人社局不服向山东省淄博市中级人民法院提出上诉。上诉期间，甲县人社局申请撤回上诉。二审法院裁定：准许甲县人社局撤回上诉，双方当事人均按原审判决执行。

案 例 解 读

本案当事双方争议的焦点为案涉工伤认定中止通知书是否具有可诉性及应否予以撤销。

一、关于案涉工伤认定中止通知书是否具有可诉性问题。

行政诉讼法学理论一般认为，可诉的行政行为是指行政机关针对特定的、具体的事项对外作出的能够产生法律效果的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。是否产生法律上的效果，是行政行为的重要特征之一。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系产生调整作用。如果行政机关的行为并不产生法律上的效果，则不具备行政行为的特征，亦不属于行政诉讼的受案范围。

《工伤保险条例》第二十条第三款规定：作出工伤认定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。《人力资源和社会保障部关于执行

<工伤保险条例>若干问题的意见》（人社部发〔2013〕34号）第五条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应当告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。

根据上述规定，社会保险行政部门只有在受伤的职工与企业之间存在劳动关系争议且无法确认，已履行告知且当事人已就劳动关系争议申请仲裁或者提起民事诉讼的情况下，方可作出工伤认定中止决定并通知申请工伤认定的当事人。在此情况下，社会保险行政部门作出的工伤认定中止通知，对当事人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。否则，社会保险行政部门应当依职权对当事人之间的劳动关系作出判断，而不能以此为由拖延履职，迳行作出工伤认定中止决定，影响当事人的合法权益。社会保险行政部门因此而作出的工伤认定中止通知，具有可诉性。

本案中，周某已超过法定退休年龄，已无法通过仲裁或者民事诉讼确认其与第三人或乙公司存在劳动关系，在此情形下，虽然甲县人社局作出的《工伤认定中止通知书》是工伤认定中的一种程序性行为,但该行为将导致原告的合法权益长期、永久得不到依法救济,对原告的权利义务产生实际影响,故案涉工伤认定中止通知书具有可诉性。

二、关于案涉工伤认定中止通知书应否撤销的问题。

根据国务院《工伤保险条例 》第五条第二款“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”的规定,甲县人社局对其主管的行政区域内企业职工的工伤认定申请具有审查并作出工伤保险认定的法定职权。国务院《工伤保险条例 》第十九条第一款:“社会保险行政部门受理工伤认定申请后,根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助……。”《工伤认定办法》第九条:“社会保险行政部门受理工伤认定申请后,可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。”第十一条:“社会保险行政部门工作人员在工伤认定中,可以进行以下调查核实工作:(一)根据工作需要,进入有关单位和事故现场;(二)依法查阅与工伤认定有关的资料,询问有关人员并作出调查笔录;(三)记录、录音、录像和复制与工伤认定有关的资料。调查核实工作的证据收集参照行政诉讼证据收集的有关规定执行。”

根据上述规定，在工伤认定程序中,除了用人单位承担举证责任外,社会保险行政部门也有调查取证的权利和义务。对劳动关系的认定, 最高人民法院行政审判庭在《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》中明确指出：根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定,劳动行政部门在工伤认定程序中,具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。可见甲县人社局作为劳动行政主管部门具备确定与周某某形成劳动关系的用人单位并进一步认定工伤关系的职能。

本案中,甲县人社局没有提供证据证实原告有向法院提起诉讼要求确认劳动关系或向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁确认劳动关系,以“其无权对劳动关系争议事项作出处理，需要以有管辖权的司法机关或者有劳动争议仲裁委员会作出周某某与用人单位存在劳动关系的判决为工伤认定的依据”为由,在司法机关或劳动争议仲裁委员会尚未作出结论期间,决定中止作出案涉工伤认定决定的时限。从前面论述可知，甲县人社局在工伤认定程序中,具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权,在原告没有向法院提起诉讼要求确认劳动关系或向劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁确认劳动关系的前提下,周某的用人单位无须其他行政机关另行确定。

故甲县人社局根据《工伤保险条例》第二十条第三款规定，作出的案涉工伤认定中止通知书，适用法律、法规错误,依法应予撤销。原告诉求有事实及法律法规依据,应予支持。甲县人社局的抗辩理由缺乏理据,法院碍难采信。甲县人社局作为工伤认定的行政职能部门，应当依据职权主动调取收集相关证据,并根据证据证明的法律事实,依法作出正确处理。

相 关 法 条

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条 公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（一）国防、外交等国家行为；

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

《工伤保险条例》第五条第二款 县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。

《工伤保险条例》第十九条第一款 社会保险行政部门受理工伤认定申请后,根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实,用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。

《工伤保险条例》第二十条第三款 作出工伤认定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。

《工伤认定办法》第九条 社会保险行政部门受理工伤认定申请后,可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。

最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》：根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定,劳动行政部门在工伤认定程序中,具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。