交警部门无法认定事故责任的情况下，人社部门能否作出工伤认定？

【裁判观点】

交通事故责任认定书不是人社部门作出工伤认定的必备要件或认定责任的唯一要件，在交警部门无法认定事故责任的情况下，社会保险行政部门仍应依法作出事实认定。本案发生是侵权责任和工伤认定发生了法律竞合，一个是公权利救济，一个是私权利救济，侵权赔偿与工伤补偿并不冲突。

吉林省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）吉行再2号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）宁*。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽源市人力资源和社会保障局。

再审申请人宁*因诉被申请人辽源市人力资源和社会保障局（以下简称辽源市人社局）工伤行政决定一案，不服吉林省辽源市中级人民法院（2020）吉04行终1号行政判决，向本院申请再审。本院2020年12月24日作出（2020）吉行申206号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一、二审查明，辽源市人社局依宁*之妻王**的申请，2019年8月1日作出辽人社认字〔2018〕238号《关于不予认定宁*为因工负伤的决定》。该决定载明，2018年9月28日我局受理宁*的工伤认定申请后，于2018年9月29日中止此案，并告知当事人在交通事故责任确认后我局再启动工伤认定程序。

2019年3月6日辽源市西安区人民法院和2019年5月28日辽源市中级人民法院均判决本案并非道路交通事故责任纠纷，2019年6月24日辽源市中级人民法院出具法律文书生效证明，我局启动认定程序。

根据提交的材料调查核实情况如下：2018年4月20日23时45分许，宁*在上夜班途中驾驶两轮电动车沿人民大街东透音乐城对面道路东侧非机动车道内行驶，被横倒在道路上的树木绊倒，至车辆损毁，宁*受伤。诊断为：头部的损伤、颜面挫伤、下颌挫伤、蛛网膜下腔出血、右侧硬膜外血肿、左侧额部硬膜外血肿、右侧额叶及两侧顶叶区脑内血肿伴脑挫裂伤、颅骨多发骨折、双手挫伤、右髋部挫伤、左侧硬膜下积液。宁*上班途中受伤不属于交通事故，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，现决定不予认定宁*为工伤或视同工伤。

一、二审另查明，宁*2018年4月20日受到事故伤害后，于2018年11月13日将辽源市园林管理处诉至辽源市西安区人民法院，法院判决认为该案不属于交通事故纠纷，并判决辽源市园林管理处承担70%的赔偿责任。辽源市园林管理处提出上诉，辽源市中级人民法院认为该案并非道路交通事故责任纠纷并判决维持一审判决。

宁*2019年10月21日提起本案诉讼，请求：1.撤销辽人社认字〔2018〕238号不予认定宁*为因工负伤决定书，责令辽源市人社局重新作出认定宁*为工伤。2.诉讼费由辽源市人社局承担。辽源市西安区人民法院一审认为：人民法院审理案件要受生效法律文书羁束。辽源市人社局依照已生效法律文书，作出辽人社认字（2018）238号《关于不予认定宁*为因工负伤的决定》，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回宁*的诉讼请求。

辽源市中级人民法院二审认为：宁*在上班途中因道路上的树木折断横倒在路面致其绊倒受伤，树木管理人辽源市园林管理处未尽到管理义务。辽源市中级人民法院（2019）吉04民终300号民事判决书依据《中华人民共和国侵权责任法》及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定，认定宁*与辽源市园林管理处为损害赔偿责任纠纷，不能依照《中华人民共和国道路交通安全法》的规定认定为道路交通事故责任纠纷。宁*虽然在上班途中绊倒受伤，但并非因交通事故受伤。判决驳回上诉，维持原判。

宁*申请再审称：2018年5月31日辽源市公安局交通巡逻警察支队事故处理大队出据一份道路交通事故证明，证明是交通事故。宁*驾驶的电动车经鉴定属于机动车。虽然宁*发生交通事故，交警部门没出具交通事故责任认定书，但辽源市中级人民法院（2019）吉04民终300号民事判决书已认定此次事故引发的侵权行为，宁*不负主要责任。本案发生是侵权责任和工伤认定发生了法律竞合，一个是公权利救济，一个是私权利救济，侵权赔偿与工伤补偿并不冲突。依据《工伤保险条例》规定，在上下班途中，受到非本人负主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、货车事故伤害的依法属于工伤，宁*理应享有相关法律规定的工伤待遇。按照《工伤保险条例若干问题的意见》第二条：《条例》第十四条第（六）项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。现宁*已有生效法律文书证明，本次交通事故宁*不负主要责任，辽源市人社局不予认定工伤是错误的。请求：1.依法启动再审程序；2.撤销辽源市中级人民法院作出的（2020）吉04行终1号及辽源市龙山区人民法院作出的（2019）吉0402行初61号行政判决书；3.撤销辽人社认字〔2018〕238号不予认定宁*为因工负伤决定书，责令辽源市人社局重新作出认定宁*为工伤的决定。

辽源市人社局再审答辩称，生效民事判决认为案涉事故不属交通事故，即便属于交通事故，在公安机关交通管理部门未出具交通事故责任认定书的情况下，人社部门无权对宁*在该起交通事故中是否承担主要责任作出认定，民事判决关于责任比例的划定不能代替公安机关交通管理部门的交通事故责任认定，因此，作出不予认定工伤决定并无不当。本院经审理查明事实与原一、二审判决认定的事实一致。

本院认为，《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。本案中，宁*系上夜班途中发生事故各方当事人并无异议，因此，宁*能否认定为工伤，争议焦点有二：一是案涉事故是否属于前款规定的事故情形；二是公安机关交通管理部门未出具交通事故责任认定书的情况下，人社部门能否作出工伤认定。

（一）案涉事故属于交通事故。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条规定，“交通事故”是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失事件。人力资源和社会保障部办公厅2011年6月23日在〔2011〕339号《关于工伤保险有关规定处理意见的函》中亦明确，《工伤保险条例》第十四条第六项规定的交通事故是指《道路交通安全法》第一百一十九条规定的车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失事件。《道路交通事故处理程序规定》第六十七条规定，道路交通事故基本事实无法查清、成因无法判定的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人，并告知申请复核、调解和提起民事诉讼的权利、期限。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。本案中，根据法律关于“交通事故”的规定和职能部门辽源市公安局交通巡逻警察支队事故处理大队2018年5月31日制作的《道路交通事故证明》，可以认定案涉事故属于《道路交通安全法》和《工伤保险条例》规定的“交通事故”。人民法院就宁*与辽源市园林处侵权民事纠纷案件判决中对民事案件案由的相关论述，是对涉案主体间民事法律关系的认定，不具有确定案涉事故性质的法律效果，不能替代行政职能部门依职权制作的公文文书。因此，辽源市人社局仅以民事判决中的部分论述为依据，认为案涉事故不属于“交通事故”，作出不予认定工伤决定，属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。一、二审判决证据不足，适用法律不当，本院应予纠正。

（二）交通事故责任认定书不是人社部门作出工伤认定的必备要件。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一、二款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。据此，交通事故责任认定书不是人社部门作出工伤认定的必备要件或认定责任的唯一要件，在交警部门无法认定事故责任的情况下，社会保险行政部门仍应依法作出事实认定。就本案而言，人民法院生效民事判决已经确定宁*在该次事故中承担30%责任，园林处承担70%责任，该次事故中没有其他责任主体。因此，即便根据正常人的生活常识，也能得出宁*不承担所谓“主要责任”的唯一结论，无需其再提供“非本人主要责任”其他证据，故宁*的申请符合《工伤保险条例》第十四条第一款第（六）项规定的应予认定工伤之情形。

（三）关于本案判决方式问题。根据宁*的诉讼请求，其诉讼目的是要求辽源市人社局重新作出认定工伤决定，在诉讼类型上，本案诉讼属于课予义务之诉（也称为履行法定职责之诉），即请求判令行政机关作出特定行政行为的诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条的规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立的，人民法院判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责，尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。就本案而言，结合在案证据，能够认定宁*所受事故伤害已经满足《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的应予认定工伤的上下班途中、交通事故和非本人主要责任三个要件，不存在其他未决事项。鉴于行政机关已无裁量余地，为及时保护公民的合法权益，实质解决行政争议，裁判时机成熟的情况下，人民法院应当依法判决行政机关在一定期限内依法履行原告请求的法定职责，也即直接作出实体性的履行判决。

综上，宁*申请再审的主张成立，一、二审判决适用法律不当，均应依法撤销。被诉工伤决定主要证据不足，适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条之规定，判决如下：

一、撤销吉林省辽源市中级人民法院（2020）吉04行终1号行政判决和辽源市龙山区人民法院（2019）吉0402行初61号行政判决；二、撤销辽源市人力资源和社会保障局2019年8月1日作出的辽人社认字〔2018〕238号《关于不予认定宁*为因工负伤的决定》；三、辽源市人力资源和社会保障局在本判决生效之日起三十日内对宁*作出认定工伤决定。一、二审案件受理费共100元，由辽源市人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。

案例来源：裁判文书网