行政复议是我国行政复议法等法律规定的行政相对人对行政机关具体行政行为不服提起的一种权利救济方式。在法律、行政法规没有特别规定的情况下对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。然而，向上级主管部门复议的大门，在山东潍坊的今天却被关闭。

关键词：工伤 工伤认定 中止工伤认定 无证驾驶 行政不作为 行政复议 集中行使行政复议权

【案情回放】

林某系诸城市某公司职工，于2010年3月29日13时50分许下班途中驾驶二轮摩托车沿朱诸路由东向西行驶撞到右侧行道树处致林某死亡。事故发生后诸城市公安局交通警察大队作出了诸公交认字【2010】第0011号道路交通事故认定书。

2010年4月底林某所在单位诸城市某公司向诸城市人力资源和社会保障局提出工伤认定申请，该受理后于2010年4月30日作出诸人伤止字（2010）第14号工伤认定时效中止通知书，以“无证驾驶尚无规定能否认定工伤为由，依据《山东省工伤认定工作规程》第十条中止工伤认定时效中止了林某工伤认定。

【无证驾驶二轮摩托车是否违反治安管理】

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第64条规定：“以下两种行为属于违反治安管理的行为：(一)偷开他人机动车的；(二)未取得驾驶证驾驶或偷开他人航空器、机动船舶的。”也就是说，对于无证驾驶的行为，只有当驾驶的是航空器或机动船舶的，才构成违反治安管理的行为。2004年 5月1日起施行的《中华人民共和国道路交通安全法》第99条规定，无证驾驶车辆属于违反交通管理应当予以罚款的行为，而不是违反治安管理的行为。林某无证驾驶二轮摩托车的行为不是违反治安管理的行为。

【诸城市人力资源和社会保障局中止工伤认定行为是否合法】

《工伤保险条例》第十四条第六项规定：职工在上下班途中受到机动车事故伤害的应当认定为工伤。无证驾驶二轮摩托车不是违反治安管理的行为，不属于《工伤保险条例》第十六条第一项规定的不得认定工伤或者视同工伤的情形。

林某下班途中受到机动车事故伤害，符合应当认定工伤的情形。该行为被认定工伤有明确的法律依据。同时本案不存在《山东省工伤认定工作规程》第十条的规定：劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，遇有以下情形之一的，中止工伤认定并向申请人出具《工伤认定中止通知书》：（一）劳动者与用人单位就是否存在劳动关系发生争议，在依法定程序处理劳动争议期间的；（二）需要有关部门对相应事故的结论为依据，而有关部门尚未作出结论的；（三）由于其他不可抗力导致工伤认定决定难以作出的；（四）法律、法规、规章规定的其他需要中止的情形。然而，本案中，1、劳动关系明确，用人单位提交工伤认定申请表即明确了这一劳动关系；2、本案具有诸城市公安局交通警察大队作出的诸公交认字【2010】第0011号交通事故认定书，发生事故的事实清楚；3、不存在“自然灾害”“战争”等不可抗力无法作出工伤认定的情形；4、至今任何的“法律”“法规”“规章”都没有规定“无证驾驶国家尚无规定能否认定为工伤”可以中止工伤认定。故此，被申请人中止工伤认定的行为于法无据，中止工伤认定的具体行政行为违法。

【诸城市人力资源和社会保障局是否构成行政不作为】

诸城市人力资源和社会保障局未在法定期限内履行其法定的义务，已构成行政不作为。

诸城市人力资源和社会保障局负有作出工伤认定决定的职责，根据《工伤保险条例》第20条之规定，劳动保障行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定。《工伤认定办法》第15条同样规定，诸城市人力资源和社会保障局应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定。认定决定包括工伤或视同工伤的认定决定和不属于工伤或不视同工伤的认定决定。本案中，林某所在单位诸城市某公司于2010年4月底向诸城市人力资源和社会保障局处提出工伤认定申请，至今已5个多月，严重超出作出工伤认定决定的法定时效，构成行政不作为。

【本案中行政相对人的权利如何救济】

工伤认定中，行政不作为的行为侵害的了权利人的合法权益，该权利如何救济呢？

《工伤保险条例》第五十三条规定了对工伤认定结论不服的，要先申请行政复议，然后才能提起行政诉讼。《工伤认定办法》第十九条规定对不予受理决定不服或者对工伤认定决定不服的，可以依法申请行政复议或者行政诉讼。《山东省工伤认定工作规程》第二十三条规定：“职工或者其直系亲属、用人单位对不予受理决定、终止决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。对工伤认定结论不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。

有上述规定可以看出，对工伤认定结论、不予受理决定、终止决定不服的做出了明确规定。那么对受理后的不作为没有明确规定。对该具体行政行为不服如何救济呢？

根据《行政复议法第九条、第十二条第二款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《山东省行政复议条例》第十一条：“对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”《行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”工伤认定受理后行政机关不作为，法律、行政法规没有明确规定复议前置，权利人可以选择行政复议或者行政诉讼。

【本案可否向潍坊市人力资源和社会保障局申请行政复议】

对诸城市人力资源和社会保障局受理工伤认定申请后不予做出工伤认定的行政不作为行为不服能否向诸城市人力资源和社会保障局的上一级主管部门潍潍坊市人力资源和社会保障局申请行政复议呢？当权利人向潍坊市人力资源和社会保障局申请行政复议时被口头告知：“我们不受理，向诸城市法制局申请行政复议。”原因何在？

《山东省行政复议条例》第六条第二款：“经省人民政府批准，设区的市、县(市、区)人民政府可以集中行使行政复议职权。”山东省政府确定济南、潍坊、济宁、临沂4个市级政府试点集中行使行政复议权。《潍坊市政府行政复议裁决案件办理规定》第七条第一款第一项：“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照有关法律法规和本规定,分别向市、县(市、区)人民政府行政复议裁决机关申请行政复议: 根据《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《山东省行政复议条例》和其他法律法规规定,应当由人民政府受理的。” 潍坊市人民政府办公室关于落实《关于推行相对集中行政复议职权和政府行政裁决职权工作的实施方案》的通知第二条：“自本通知发布之日起,下列行政机关和法律法规授权组织不再受理行政复议和政府行政裁决案件:市发改委、粮食局、物价局、经信委、中小企业办、盐务局、教育局、科技局、民政局、司法局、财政局、人社局——”

由上述规定可以看到，潍坊市人力资源和社会保障局不再受理行政复议案件。　

【谁关闭了向潍坊市人力资源和社会保障局申请行政复议的大门】

根据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》、《山东省行政复议条例》等法律法规的规定，本案可以当事人可以选择向诸城市人民政府或者潍坊市人力资源和社会保障局申请行政复议。然而，《潍坊市政府行政复议裁决案件办理规定》、潍坊市人民政府办公室关于落实《关于推行相对集中行政复议职权和政府行政裁决职权工作的实施方案》的通知却取消了当事人向潍坊市人力资源和社会保障局申请行政复议的权利，显然剥夺了当事人的选择权。

改革，应当是向着政府职能化、效能化、公共化方向发展，人民权利更能畅通无阻的实现并得到保障和有效的救济。那么取消向上级主管部门的行政复议的权利，是对权利的保障还是对权利的亵渎，更何况上位法有明确的规定。

谁关闭了向潍坊市人力资源和社会保障局申请行政复议的大门？谁保护了潍坊市人力资源和社会保障局作为不服行政复议决定而被问责或者成为被告的可能？又是谁将法律赋予人民的权利剥夺？不服复议可以复核，复核维持可以诉原机关，不服复核呢？有勇气成为依法行政的被告吗？不能越改革越倒退，不能越改革越让人民权利难以保障；不能越改革，越——